Целям и требованиям при введении возможных ограничений конституционных прав и свобод и создавать необходимые механизмы их государственной охраны от необоснованных вторжений.

18.02.2000

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ

ПУНКТА 2 СТАТЬИ 5 ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА "О ПРОКУРАТУРЕ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ" В СВЯЗИ С ЖАЛОБОЙ

ГРАЖДАНИНА Б.А. КЕХМАНА

Именем Российской Федерации

Конституционный Суд Российской Федерации в составе председательствующего Н.В. Витрука, судей Г.А. Гаджиева, А.Л. Кононова, Т.Г. Морщаковой, Ю.Д. Рудкина, Н.В. Селезнева, А.Я. Сливы, О.И. Тиунова, В.Г. Ярославцева,

с участием гражданина Б.А. Кехмана, а также постоянного представителя Государственной Думы в Конституционном Суде Российской Федерации В.В. Лазарева и представителя Совета Федерации - кандидата юридических наук В.В. Невского,
руководствуясь Российской Федерации, пунктом 3 части первой, частями второй и третьей статьи 3, пунктом 3 части второй статьи 22, статьями 36, 74, 86, 96, 97 и 99 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации",

рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности пункта 2 статьи 5 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации".

Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба гражданина Б.А. Кехмана, в которой оспаривается конституционность указанной нормы, нарушающей, как он полагает, его права, предусмотренные статьями и Конституции Российской Федерации.

Заслушав сообщение судьи - докладчика Т.Г. Морщаковой, выступление приглашенного в заседание представителя Генеральной прокуратуры Российской Федерации - доктора юридических наук В.П. Рябцева, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации

установил:

1. Прокурор Ленинского района города Самары отказал гражданину Б.А. Кехману в просьбе ознакомиться с материалами проводимой прокуратурой проверки, предметом которой являлась законность действий администрации Ленинского района города Самары при предоставлении Б.А. Кехману жилья в связи со сносом жилого дома, часть которого принадлежала ему на праве собственности, а также законность действий самого Б.А. Кехмана по исполнению договора, заключенного им с районной администрацией. Ленинский районный суд города Самары, куда Б.А. Кехман обратился с жалобой, признал отказ прокурора правомерным. Судебная коллегия по гражданским делам Самарского областного суда, рассматривавшая кассационную жалобу заявителя на решение суда первой инстанции, оставила ее без удовлетворения. Без удовлетворения оставлены также жалобы, поданные им в порядке надзора в Самарский областной суд и Верховный Суд Российской Федерации.

Принятые по заявлениям и жалобам Б.А. Кехмана решения прокурора и судов обосновывались ссылкой на пункт 2 статьи 5 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", согласно которому прокурор и следователь не обязаны давать каких-либо объяснений по существу находящихся в их производстве дел и материалов, а также предоставлять их кому бы то ни было для ознакомления иначе как в случаях и порядке, предусмотренных федеральным законодательством.

2. Статья 5 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" (в редакции от 17 ноября 1995 года), относящаяся к разделу, закрепляющему общие положения, по своему смыслу и исходя из места в системе норм Федерального закона, направлена на обеспечение недопустимости вмешательства в осуществление прокурорского надзора, т.е. предусматривает гарантии его независимости. Она содержит запрет какого-либо вмешательства в деятельность прокуратуры под угрозой установленной законом ответственности (пункт 1) и запрет разглашения без разрешения прокурора материалов проводимых прокуратурой проверок и следствия (пункт 3), а также предписания, освобождающие прокурора и следователя от обязанности не только давать какие-либо объяснения, но и предоставлять кому-либо для ознакомления материалы, относящиеся к этим производимым прокуратурой действиям (пункт 2). Последнее из нормативных положений пункта 2 статьи 5, конституционность которого оспаривается в настоящем деле, должно рассматриваться, таким образом, во взаимосвязи с другими ее положениями - именно как составная часть гарантий независимости прокуратуры.

Вместе с тем в соответствии с Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации" органы прокуратуры действуют гласно в той мере, в какой это не противоречит законодательству Российской Федерации об охране прав и свобод граждан, а также о государственной и иной специально охраняемой законом тайне (абзац третий пункта 2 статьи 4), что отражает предписания статей , и Конституции Российской Федерации. В силу указанных норм не допускается ограничение прав и свобод в сфере получения информации, в частности права свободно, любым законным способом искать и получать информацию, а также права знакомиться с собираемыми органами государственной власти и их должностными лицами сведениями, документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы гражданина, если иное не предусмотрено федеральным законом в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Исходя из этого, на органы прокуратуры, как и на все другие органы государственной власти, распространяется требование Конституции Российской Федерации о соблюдении прав и свобод человека и гражданина, в частности в сфере получения информации.

3. Конституция Российской Федерации предусматривает разные уровни гарантий и разную степень возможных ограничений права на информацию, исходя из потребностей защиты частных и публичных интересов. Однако согласно Российской Федерации право может быть ограничено исключительно федеральным законом. Причем законодатель обязан гарантировать соразмерность такого ограничения конституционно признаваемым целям его введения.

Из этого требования вытекает, что в тех случаях, когда конституционные нормы позволяют законодателю установить ограничения закрепляемых ими прав, он не может использовать способы регулирования, которые посягали бы на само существо того или иного права, ставили бы его реализацию в зависимость от решения правоприменителя, допуская тем самым произвол органов власти и должностных лиц, и, наконец, исключали бы его судебную защиту. Иное противоречило бы и Российской Федерации, согласно которой государственная защита прав и свобод гарантируется и каждый вправе защищать их всеми способами, не запрещенными законом.

По существу такие же правовые позиции были выражены в ряде ранее принятых Конституционным Судом Российской Федерации постановлений, сохраняющих юридическую силу. В Постановлениях от 25 апреля 1995 года по делу о проверке конституционности частей первой и второй статьи 54 Жилищного кодекса РСФСР и от 16 марта 1998 года по делу о проверке конституционности статьи 44 УПК РСФСР и статьи 123 ГПК РСФСР Конституционный Суд Российской Федерации пришел к выводу о недопустимости формулирования законодателем таких положений, которые в силу своей неопределенности и при отсутствии законных пределов усмотрения правоприменителя могут применяться произвольно. В Постановлениях от 27 марта 1996 года по делу о проверке конституционности статей 1 и 21 Закона Российской Федерации "О государственной тайне", от 13 июня 1996 года по делу о проверке конституционности части пятой статьи 97 УПК РСФСР и от 15 января 1998 года по делу о проверке конституционности положений частей первой и третьей статьи 8 Федерального закона "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" Конституционный Суд Российской Федерации указал, что законодатель, определяя средства и способы защиты государственных интересов, должен использовать лишь те из них, которые для конкретной правоприменительной ситуации исключают возможность несоразмерного ограничения прав и свобод человека и гражданина; при допустимости ограничения того или иного права в соответствии с конституционно одобряемыми целями государство должно использовать не чрезмерные, а только необходимые и строго обусловленные этими целями меры; публичные интересы, перечисленные в Российской Федерации, могут оправдывать правовые ограничения прав и свобод, только если такие ограничения адекватны социально необходимому результату; цели одной только рациональной организации деятельности органов власти не могут служить основанием для ограничения прав и свобод. В Постановлении от 23 ноября 1999 года по делу о проверке конституционности абзацев третьего и четвертого пункта 3 статьи 27 Федерального закона "О свободе совести и о религиозных объединениях" Конституционный Суд Российской Федерации подчеркнул недопустимость искажения в ходе правового регулирования самого существа конституционного права или свободы.

Приведенные правовые позиции в полной мере применимы к определению допустимых ограничений прав, закрепленных в статьях , и Конституции Российской Федерации, нормы которых обосновывают и обеспечивают в том числе возможность для гражданина требовать предоставления ему собираемых органами государственной власти и их должностными лицами сведений, непосредственно затрагивающих его права и свободы, и тем более касающихся его частной жизни, чести и достоинства. Основания для таких ограничений могут устанавливаться законом только в качестве исключения из общего дозволения ( Российской Федерации) и должны быть связаны именно с содержанием информации, поскольку иначе они не были бы адекватны конституционно признаваемым целям. Этот вывод дополнительно подтверждается тем, что согласно Российской Федерации поводом к ограничению прав, закрепленных в статьях и , не может служить и введение чрезвычайного положения.

Таким образом, Конституция Российской Федерации не предполагает, что право каждого получать информацию, непосредственно затрагивающую его права и свободы, как и корреспондирующая этому праву обязанность органов государственной власти и их должностных лиц предоставлять гражданину соответствующие сведения, могут быть полностью исключены, напротив, при всех условиях должны соблюдаться установленные пределы ограничения права, обусловленные содержанием информации, что не учтено в Федеральном законе "О прокуратуре Российской Федерации".

4. Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации", в том числе и положения пункта 2 его статьи 5, не предусматривает какие-либо конкретные основания для ограничения вытекающего из Российской Федерации права гражданина на получение собираемой органами прокуратуры информации, непосредственно затрагивающей его права и свободы. Это обусловлено, в частности, предметом регулирования как названного Федерального закона в целом, определяющего согласно Российской Федерации полномочия, организацию и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации, так и его статьи 5, формулирующей лишь некоторые гарантии независимости прокуратуры. Кроме того, в Федеральном законе не закреплены процедуры общенадзорной деятельности прокуратуры и не предусматриваются гарантии прав тех лиц, в отношении которых осуществляется возложенный на прокуратуру надзор за исполнением законов.

Поэтому и в части установления ограничений права гражданина на получение собираемой органами прокуратуры информации, непосредственно затрагивающей его права и свободы, действуют другие федеральные законы, в том числе ГК Российской Федерации, УПК РСФСР, Федеральный закон "Об оперативно - розыскной деятельности", обеспечивающие охрану государственной тайны, сведений о частной жизни, а также конфиденциальных сведений, связанных со служебной, коммерческой, профессиональной и изобретательской деятельностью.
Вся иная информация, в том числе полученная при осуществлении органами прокуратуры надзора за исполнением законов, которая, исходя из Конституции Российской Федерации и федеральных законов, не может быть отнесена к сведениям ограниченного доступа, в силу непосредственного действия Российской Федерации должна быть доступна гражданину, если собранные документы и материалы затрагивают его права и свободы, а законодатель не предусматривает специальный правовой статус такой информации в соответствии с конституционными принципами, обосновывающими необходимость и соразмерность ее особой защиты.

5. Положение пункта 2 статьи 5 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", согласно которому прокурор и следователь не обязаны предоставлять кому бы то ни было для ознакомления находящиеся в их производстве материалы иначе как в случаях и порядке, предусмотренных федеральным законодательством (т.е. федеральными законами), рассматривается в правоприменительной практике как распространяющееся и на регулирование отношений по поводу предоставления гражданам информации, непосредственно затрагивающей их права и свободы. Именно поэтому оно подлежит оценке Конституционным Судом Российской Федерации с точки зрения конституционных целей и принципов, которые должны учитываться законодателем при введении ограничений конституционных прав и свобод, в том числе связанных со специальным правовым статусом соответствующей информации ( ; ; , Конституции Российской Федерации).

По буквальному смыслу пункта 2 статьи 5 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", гражданин может быть полностью лишен доступа к любым затрагивающим его права и свободы сведениям, не являющимся конфиденциальными, без учета как конституционно признаваемой цели такого ограничения, так и его допустимых пределов. Тем самым отрицается какая бы то ни было обязанность должностных лиц прокуратуры, которая обеспечивала бы право гражданина на ознакомление с материалами проводимых в порядке надзора прокурорских проверок (до их завершения). Отсутствие же корреспондирующей праву гражданина обязанности государственных органов не может не приводить к умалению права как такового, что согласно Российской Федерации является недопустимым.

Оспариваемое положение пункта 2 статьи 5 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", по существу, исключает наличие законных оснований для удовлетворения ходатайства гражданина об ознакомлении с касающимися его материалами проверок: признаваемая им возможность предоставления соответствующих сведений "в случаях и порядке, предусмотренных федеральным законодательством" может быть реализована на основе действующего регулирования лишь применительно к материалам находящихся в производстве следователя и прокурора уголовных дел в соответствии с УПК РСФСР, в отношении же надзорных проверок такие случаи и порядок законом не установлены.

Режим ограничений для доступа к информации, собираемой в ходе надзорной проверки, вводимый оспариваемым положением, является более жестким по сравнению не только с УПК РСФСР, но и с нормами, регулирующими оперативно - розыскную деятельность, где допускается непредоставление гражданину лишь тех затрагивающих его права и свободы сведений, которые признаны законом не подлежащими разглашению.

6. Отсутствие закрепленных законом оснований, при наличии которых органы прокуратуры вправе отказать гражданину в ознакомлении с непосредственно затрагивающими его права и свободы материалами надзорных проверок, соответственно исключает и возможность проверки в судебном порядке законности самого отказа. Именно такой смысл придается положению пункта 2 статьи 5 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" сложившейся правоприменительной практикой, что подтверждается всеми состоявшимися по жалобам гражданина Б.А. Кехмана решениями, принятыми как органами прокуратуры, так и судами.

Поскольку в настоящее время законодательно не закреплены ни сроки, ни процедуры проверок, осуществляемых органами прокуратуры в порядке надзора, защита непосредственно затрагиваемых такими проверками прав граждан тем более должна реально обеспечиваться правосудием. Иначе нарушается не только конституционное право на доступ к информации, но и конституционное право на судебную защиту, а также не выполняется обязанность государства следовать установленным Конституцией Российской Федерации, ее статьями , и , целям и требованиям при введении возможных ограничений конституционных прав и свобод и создавать необходимые механизмы их государственной охраны от необоснованных вторжений.

Таким образом, до принятия федерального закона, который мог бы урегулировать процедуру проверок при осуществлении прокурорского надзора за исполнением законов, в частности предусмотреть гарантии прав личности, в том числе права, вытекающего из Российской Федерации, и его допустимые ограничения в сфере прокурорского надзора, одно лишь положение пункта 2 статьи 5 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" не может служить основанием для отказа в предоставлении гражданину возможности ознакомиться с непосредственно затрагивающими его права и свободы материалами прокурорских проверок, - в силу части четвертой статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" и исходя из правовой позиции, сформулированной Конституционным Судом Российской Федерации в настоящем Постановлении, ограничение права, вытекающего из Российской Федерации, допустимо лишь в соответствии с федеральными законами, устанавливающими специальный правовой статус не подлежащей распространению информации, обусловленный ее содержанием. При этом во всяком случае каждому должна быть обеспечена защита права в суде, а суд не может быть лишен возможности определять, обоснованно ли по существу признание тех или иных сведений не подлежащими распространению.

Исходя из изложенного и руководствуясь частями первой и второй статьи 71, статьями 72, 74, 75, 79 и 100 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации

постановил:

1. Признать не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статьям , и , пункт 2 статьи 5 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" постольку, поскольку по смыслу, придаваемому ему правоприменительной практикой, он во всех случаях приводит к отказу органами прокуратуры в предоставлении гражданину для ознакомления материалов, непосредственно затрагивающих его права и свободы, без предусмотренных законом надлежащих оснований, связанных с содержанием указанных материалов, и препятствует тем самым судебной проверке обоснованности такого отказа.

2. Признать не противоречащим Конституции Российской Федерации пункт 2 статьи 5 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" постольку, поскольку, являясь гарантией от недопустимого вмешательства в деятельность органов прокуратуры Российской Федерации, он освобождает прокурора и следователя от обязанности давать какие-либо объяснения по существу находящихся в их производстве дел и материалов, а также предоставлять их кому бы то ни было для ознакомления, если этим не нарушается вытекающее из Российской Федерации право, ограничения которого возможны лишь при их надлежащем установлении федеральным законом.

3. Настоящее Постановление является окончательным, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.

4. Дело гражданина Б.А. Кехмана, в котором пункт 2 статьи 5 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" был применен в нарушение Конституции Российской Федерации, подлежит пересмотру в установленном законом порядке, с тем чтобы было обеспечено - если для этого нет других препятствий, кроме устраненных настоящим Постановлением, - его право, вытекающее из Российской Федерации.

5. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в "Собрании законодательства Российской Федерации" и "Российской газете". Постановление должно быть опубликовано также в "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации".

1.1. В производстве Волховского городского суда Ленинградской области находится дело по иску гражданина К.В. Устинова к муниципальному учреждению дополнительного образования, культуры и спорта ИДЦ "Старая Ладога" о восстановлении на работе, оплате времени вынужденного прогула и компенсации морального вреда. К.В. Устинов, с ноября 1998 года работавший в должности директора этого учреждения, был уволен без выплаты компенсации приказом руководителя отдела организации досуга населения администрации муниципального образования "Волховский район", изданным во исполнение распоряжения исполняющего обязанности главы администрации указанного муниципального образования от 9 октября 2002 года о расторжении с истцом трудового договора по основанию, предусмотренному пунктом 2 статьи 278 Трудового кодекса Российской Федерации, в связи с его неудовлетворительной работой.

Аналогичное дело по иску гражданина В.Н. Ермакова к управлению здравоохранения и комитету по управлению муниципальным имуществом администрации города Ставрополя о восстановлении на работе, оплате времени вынужденного прогула и компенсации морального вреда находится в производстве Октябрьского районного суда города Ставрополя. Приказом управления здравоохранения администрации города Ставрополя от 3 октября 2003 года В.Н. Ермаков был уволен без указания мотивов с должности главного врача муниципального учреждения здравоохранения "Городская стоматологическая поликлиника" на основании пункта 2 статьи 278 Трудового кодекса Российской Федерации, при этом в соответствии со статьей 279 данного Кодекса ему была выплачена компенсация в размере двух средних месячных заработков.

Придя к выводу о том, что положения пункта 2 статьи 278 и статьи 279 Трудового кодекса Российской Федерации не соответствуют Конституции Российской Федерации, Волховский городской суд Ленинградской области и Октябрьский районный суд города Ставрополя приостановили производство по этим делам и направили в Конституционный Суд Российской Федерации запросы о проверке конституционности названных законоположений.

Конституционность пункта 2 статьи 278 Трудового кодекса Российской Федерации оспаривается также в жалобах граждан А.Ю. Голикова, Б.А. Громкова, И.Х. Дзыбовой, Л.А. Елфимова, Н.К. Емельяновой, А.Н. Журбенко, Н.Л. Игнатьева, З.Л. Коврижных, В.Д. Кодырковой, Г.А. Колосова, В.И. Коптелова и Н.П. Мартынова, уволенных по предусмотренному им основанию с должностей руководителей организаций, различных по организационно-правовой форме, с выплатой компенсации или без таковой. Отказывая в удовлетворении их исковых требований о признании увольнения незаконным и восстановлении на работе, суды общей юрисдикции ссылались на то, что при увольнении руководителя организации в соответствии с пунктом 2 статьи 278 Трудового кодекса Российской Федерации не требуется обоснование мотивов досрочного расторжения с ним трудового договора, а потому суд правомочен оценивать лишь соблюдение собственником имущества организации или уполномоченным им лицом (органом) процедуры расторжения трудового договора, но не его обоснованности; поскольку же в данных случаях эта процедура нарушена не была, увольнения не могут быть признаны незаконными.

Гражданин А.Н. Журбенко в своей жалобе в Конституционный Суд Российской Федерации просит проверить, кроме того, конституционность статьи 279 Трудового кодекса Российской Федерации, а гражданин Г.А. Колосов - конституционность абзаца третьего пункта 3 и абзацев первого, второго и третьего пункта 4 статьи 69 Федерального закона "Об акционерных обществах".

1.2. Заявители утверждают, что положения пункта 2 статьи 278 и статьи 279 Трудового кодекса Российской Федерации, абзаца третьего пункта 3 и абзацев первого, второго и третьего пункта 4 статьи 69 Федерального закона "Об акционерных обществах" противоречат (часть 1), (часть 2), (часть 1), (часть 1), 17 (части 1 и 2), 19 (части 1 и 2), (часть 1), (часть 1), 37 (части 1 и 3), (часть 1), (часть 1) и 55 (части 2 и Конституции Российской Федерации, и приводят в обоснование своей позиции следующие доводы.

Предоставление собственнику имущества организации полной свободы усмотрения при решении вопроса об увольнении ее руководителя является недопустимым ограничением гарантированных Конституцией Российской Федерации свободы труда, права каждого свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию, права на защиту от безработицы; оспариваемые нормы, позволяющие прекращать трудовые отношения с руководителем организации без указания конкретных мотивов такого решения, носят дискриминационный характер, умаляют достоинство личности, лишают этих лиц гарантий защиты от произвола со стороны работодателя, ставят их в неравное по сравнению с другими наемными работниками положение, в том числе перед судом, лишая их возможности оспаривать обоснованность увольнения, чем неправомерно ограничивается и право данной категории работников на судебную защиту.

Кроме того, оспариваемое регулирование вступает в противоречие с требованиями международно-правовых актов, запрещающих в сфере труда дискриминацию в любой форме, в том числе в зависимости от должностного положения, и устанавливающих гарантии для трудящихся при прекращении трудовых отношений по инициативе предпринимателя (Конвенция МОТ N 158 1982 года о прекращении трудовых отношений по инициативе предпринимателя, Европейская социальная хартия , Хартия социальных прав и гарантий граждан независимых государств, одобренная постановлением Межпарламентской Ассамблеи государств - участников Содружества Независимых Государств).

Нарушение оспариваемыми законоположениями конституционных прав и свобод ряд заявителей по настоящему делу связывают также с тем, что правоприменительные органы неправомерно распространяют их на руководителей организаций, трудовой договор с которыми был заключен до введения в действие Трудового кодекса Российской Федерации, т.е. в период, когда увольнение руководителя организации без обоснования мотивов не допускалось, и на руководителей, в трудовом договоре с которыми не указан срок его действия.

1.3. Согласно и Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" Конституционный Суд Российской Федерации по жалобе гражданина проверяет конституционность закона или отдельных его положений лишь в той части, в какой они были применены в деле заявителя.

Представленные гражданином Г.А. Колосовым материалы свидетельствуют о том, что расторжение трудового договора с ним как генеральным директором ОАО "Аэропорт-Анапа" осуществлялось в соответствии с уставом общества по решению совета директоров, т.е. на основании абзаца второго пункта 4 статьи 69 Федерального закона "Об акционерных обществах". Следовательно, положения абзаца третьего пункта 3 и абзацев первого и третьего пункта 4 данной статьи в его деле не применялись, а потому проверке Конституционным Судом Российской Федерации по данной жалобе не подлежат.

1.4. Таким образом, предметом рассмотрения по настоящему делу являются взаимосвязанные нормативные положения пункта 2 статьи 278 и статьи 279 Трудового кодекса Российской Федерации и абзаца второго пункта 4 статьи 69 Федерального закона "Об акционерных обществах", регулирующие досрочное расторжение трудового договора с руководителем организации в связи с принятием уполномоченным органом юридического лица, в том числе советом директоров (наблюдательным советом) акционерного общества, либо собственником имущества организации, либо уполномоченным собственником лицом (органом) решения о досрочном прекращении с ним трудового договора.

При этом в силу части второй статьи 74 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" Конституционный Суд Российской Федерации, принимая решение по делу, оценивает как буквальный смысл оспариваемых норм, так и смысл, придаваемый им сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из их места в системе правовых норм.

2. Согласно Конституции Российской Федерации труд свободен; каждый имеет право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию, а также право на защиту от безработицы (статья 37, части 1 и 3). Из названных конституционных положений, как отмечал Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях, в частности в Постановлении от 27 декабря 1999 года N 19-П по делу о проверке конституционности положений пункта 3 статьи 20 Федерального закона "О высшем и послевузовском профессиональном образовании", не вытекает, однако, ни субъективное право человека занимать определенную должность, выполнять конкретную работу в соответствии с избранными им родом деятельности и профессией, ни обязанность кого бы то ни было такую работу или должность ему предоставить, - свобода труда в сфере трудовых отношений проявляется прежде всего в договорном характере труда, в свободе трудового договора.

Положения статьи 37 Конституции Российской Федерации, обусловливая свободу трудового договора, право работника и работодателя по соглашению решать вопросы, связанные с возникновением, изменением и прекращением трудовых отношений, предопределяют вместе с тем обязанность государства обеспечивать справедливые условия найма и увольнения, в том числе надлежащую защиту прав и законных интересов работника, как экономически более слабой стороны в трудовом правоотношении, при расторжении трудового договора по инициативе работодателя, что согласуется с основными целями правового регулирования труда в Российской Федерации как социальном правовом государстве часть 1; статьи 2 и Конституции Российской Федерации).

При этом Конституция Российской Федерации, ее гарантируя равенство прав и свобод человека и гражданина, а также запрещая любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности, не препятствует федеральному законодателю - при осуществлении на основании ее статей 71 (пункт "в"), (пункт "к" части 1) и 76 (части 1 и регулирования и защиты прав и свобод человека и гражданина в сфере труда и занятости, определении их основного содержания, а также гарантий реализации - устанавливать различия в правовом статусе лиц, принадлежащих к разным по условиям и роду деятельности категориям, в том числе вводить особые правила, касающиеся прекращения с ними трудовых правоотношений, если эти различия являются оправданными и обоснованными, соответствуют конституционно значимым целям.

3. В качестве одной из основ конституционного строя Российской Федерации Конституция Российской Федерации закрепляет свободу экономической деятельности, поддержку конкуренции, признание и защиту равным образом частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности Принципом экономической свободы предопределяется основное содержание таких закрепленных Конституцией Российской Федерации прав, как право каждого на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности часть 1), а также право каждого иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами часть 2).

Реализуя названные конституционные права, граждане самостоятельно определяют сферу своей экономической деятельности, осуществляют ее в индивидуальном порядке или совместно с другими лицами, в частности путем создания коммерческой организации как формы коллективного предпринимательства, выбирают экономическую стратегию развития бизнеса, используя свое имущество с учетом конституционных гарантий права собственности и поддержки государством добросовестной конкуренции (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24 февраля 2004 года N 3-П по делу о проверке конституционности отдельных положений статей 74 и 77 Федерального закона "Об акционерных обществах").

Это предполагает наделение собственника имущества организации конкретными правомочиями, позволяющими ему в целях достижения максимальной эффективности экономической деятельности и рационального использования имущества как самостоятельно, под свою ответственность назначать (выбирать) руководителя, которому доверяется управление созданной организацией, принадлежащим собственнику имуществом, обеспечение его целостности и сохранности, так и прекращать трудовой договор с ним. Однако федеральный законодатель в рамках соответствующего регулирования должен обеспечивать - в силу требований статей 1 (части 1 и 2), (часть 1), (часть 2), и (часть 3) Конституции Российской Федерации - баланс конституционных прав и свобод, справедливое согласование прав и законных интересов сторон в трудовом договоре, являющееся необходимым условием гармонизации трудовых отношений в Российской Федерации как социальном правовом государстве.

4. Правовой статус руководителя организации (права, обязанности, ответственность) значительно отличается от статуса иных работников, что обусловлено спецификой его трудовой деятельности, местом и ролью в механизме управления организацией: он осуществляет руководство организацией, в том числе выполняет функции ее единоличного исполнительного органа, совершает от имени организации юридически значимые действия (статья 273 Трудового кодекса Российской Федерации; пункт 1 статьи 53 ГК Российской Федерации). В силу заключенного трудового договора руководитель организации в установленном порядке реализует права и обязанности юридического лица как участника гражданского оборота, в том числе полномочия собственника по владению, пользованию и распоряжению имуществом организации, а также права и обязанности работодателя в трудовых и иных, непосредственно связанных с трудовыми, отношениях с работниками, организует управление производственным процессом и совместным трудом.

Выступая от имени организации, руководитель должен действовать в ее интересах добросовестно и разумно (пункт 3 статьи 53 ГК Российской Федерации). От качества работы руководителя во многом зависят соответствие результатов деятельности организации целям, ради достижения которых она создавалась, сохранность ее имущества, а зачастую и само существование организации. Кроме того, полномочия по управлению имуществом, которыми наделяется руководитель, и предъявляемые к нему в связи с этим требования предполагают в качестве одного из необходимых условий успешного сотрудничества собственника с лицом, управляющим его имуществом, наличие доверительности в отношениях между ними.

Поэтому федеральный законодатель вправе, исходя из объективно существующих особенностей характера и содержания труда руководителя организации, выполняемой им трудовой функции, предусматривать особые правила расторжения с ним трудового договора, что не может расцениваться как нарушение права каждого свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию часть 1, Конституции Российской Федерации) либо как нарушение гарантированного статьей 19 Конституции Российской Федерации равенства всех перед законом и судом и равенства прав и свобод человека и гражданина. Вводимые при этом ограничения трудовых прав руководителя организации в силу статьи 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации должны быть необходимыми и соразмерными конституционно значимым целям.

4.1. По смыслу положений пункта 2 статьи 278 Трудового кодекса Российской Федерации и абзаца второго пункта 4 статьи 69 Федерального закона "Об акционерных обществах" в их взаимосвязи со статьей 81 и пунктами 1 и 3 статьи 278 Трудового кодекса Российской Федерации, при расторжении трудового договора с руководителем организации по решению уполномоченного органа юридического лица, в том числе совета директоров (наблюдательного совета) акционерного общества, либо собственника имущества организации, либо уполномоченного собственником лица или органа (далее - собственника) не требуется указывать те или иные конкретные обстоятельства, подтверждающие необходимость прекращения трудового договора.

Федеральный законодатель, не возлагая на собственника, в исключение из общих правил расторжения трудового договора с работником по инициативе работодателя, обязанность указывать мотивы увольнения руководителя организации по основанию, предусмотренному пунктом 2 статьи 278 Трудового кодекса Российской Федерации, не рассматривает расторжение трудового договора по данному основанию в качестве меры юридической ответственности, поскольку исходит из того, что увольнение в этом случае не вызвано противоправным поведением руководителя, - в отличие от расторжения трудового договора с руководителем организации по основаниям, связанным с совершением им виновных действий (бездействием). Увольнение за совершение виновных действий (бездействие) не может осуществляться без указания конкретных фактов, свидетельствующих о неправомерном поведении руководителя, его вине, без соблюдения установленного законом порядка применения данной меры ответственности, что в случае возникновения спора подлежит судебной проверке. Иное вступало бы в противоречие с вытекающими из статей 1, и Конституции Российской Федерации общими принципами юридической ответственности в правовом государстве.

Введение рассматриваемого основания для расторжения трудового договора с руководителем организации обусловлено возможностью возникновения таких обстоятельств, которые для реализации и защиты прав и законных интересов собственника вызывают необходимость прекращения трудового договора с руководителем организации, но не подпадают под конкретные основания расторжения трудового договора по инициативе работодателя, предусмотренные действующим законодательством (например, пункты 1 - 12 части первой статьи 81, пункт 1 статьи 278 Трудового кодекса Российской Федерации) либо условиями заключенного с руководителем трудового договора (пункт 3 статьи 278 Трудового кодекса Российской Федерации). Так, досрочное расторжение трудового договора с руководителем может потребоваться в связи с изменением положения собственника имущества организации как участника гражданских правоотношений по причинам, установить исчерпывающий перечень которых заранее невозможно, либо со сменой стратегии развития бизнеса, либо в целях повышения эффективности управления организацией и т.п.

Следовательно, закрепление в пункте 2 статьи 278 Трудового кодекса Российской Федерации и абзаце втором пункта 4 статьи 69 Федерального закона "Об акционерных обществах" правомочия собственника расторгнуть трудовой договор с руководителем организации, который осуществляет управление его имуществом, не обосновывая при этом необходимость принятия такого решения, направлено на реализацию и защиту прав собственника владеть, пользоваться и распоряжаться своим имуществом, в том числе определять способы управления им единолично или совместно с другими лицами, свободно использовать свое имущество для осуществления предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, т.е. установлено законодателем в конституционно значимых целях.

4.2. Предоставление собственнику права принять решение о досрочном расторжении трудового договора с руководителем организации - в силу статей 1 (часть 1), (часть 1), (часть 1), (часть 3), 19 (части 1 и 2), (часть 1), (часть 2), и (часть 3) Конституции Российской Федерации - предполагает, в свою очередь, предоставление последнему адекватных правовых гарантий защиты от негативных последствий, которые могут наступить для него в результате потери работы, от возможного произвола и дискриминации.

К числу таких гарантий относится предусмотренная статьей 279 Трудового кодекса Российской Федерации выплата компенсации за досрочное расторжение трудового договора с руководителем организации в размере, определяемом трудовым договором. По смыслу положений данной статьи во взаимосвязи с положениями статьи 278 Трудового кодекса Российской Федерации, выплата компенсации - необходимое условие досрочного расторжения трудового договора с руководителем организации в указанном случае.

Законодатель не устанавливает конкретный размер компенсации и не ограничивает ее каким-либо пределом - размер компенсации определяется трудовым договором, т.е. по соглашению сторон. Исходя из целевого назначения этой выплаты - в максимальной степени компенсировать увольняемому лицу неблагоприятные последствия, вызванные потерей работы, размер компенсации может определяться с учетом времени, остающегося до истечения срока действия трудового договора, тех сумм (оплаты труда), которые увольняемый мог бы получить, продолжая работать в должности руководителя организации, дополнительных расходов, которые он, возможно, вынужден будет понести в результате досрочного прекращения договора, и т.п.

Отсутствие в трудовом договоре условия о выплате компенсации и о ее размере, в частности по той причине, что договор заключался до введения в действие Трудового кодекса Российской Федерации, а необходимые изменения в него не были внесены, не освобождает собственника от обязанности выплатить компенсацию (в силу части второй статьи 424 Трудового кодекса Российской Федерации, устанавливающей правила применения норм данного Кодекса к правоотношениям, возникшим до введения его в действие, трудовой договор с руководителем организации может быть расторгнут в соответствии с пунктом 2 статьи 278 и в том случае, если он был заключен до 1 февраля 2002 года). Однако вопрос о размере компенсации, как следует из статьи 279 Трудового кодекса Российской Федерации, решается по соглашению сторон, а не собственником в одностороннем порядке, и, значит, суммы, подлежащие выплате, должны определяться по договоренности между руководителем организации и собственником, а в случае возникновения спора - по решению суда с учетом фактических обстоятельств конкретного дела, цели и предназначения данной выплаты. Соблюдение требования о выплате руководителю организации справедливой компенсации при увольнении на основании пункта 2 статьи 278 Трудового кодекса Российской Федерации должно обеспечиваться независимо от того, была ли трудовым договором, заключенным до введения в действие Трудового кодекса Российской Федерации, предусмотрена компенсация в связи с увольнением по другим основаниям.

Гражданин, свободно выражающий свою волю на занятие должности руководителя организации, имеет законодательно закрепленную возможность (статья 57 Трудового кодекса Российской Федерации) оговорить в трудовом договоре помимо размера компенсации порядок его досрочного расторжения. В частности, по соглашению сторон в трудовом договоре может быть установлен срок предупреждения об увольнении по основанию, предусмотренному пунктом 2 статьи 278 Трудового кодекса Российской Федерации. Кроме того, в силу дискреционного характера полномочия, предоставленного собственнику данной нормой, не исключается и возможность зафиксировать в трудовом договоре конкретные условия ее применения.

4.3. Законодательное закрепление права досрочно прекратить трудовой договор с руководителем организации без указания мотивов увольнения не означает, что собственник обладает неограниченной свободой усмотрения при принятии такого решения, вправе действовать произвольно, вопреки целям предоставления указанного правомочия, не принимая во внимание законные интересы организации, а руководитель организации лишается гарантий судебной защиты от возможного произвола и дискриминации.

Общеправовой принцип недопустимости злоупотребления правом, как и запрещение дискриминации при осуществлении прав и свобод, включая запрет любых форм ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности часть 3; Конституции Российской Федерации), в полной мере распространяются на сферу трудовых отношений, определяя пределы дискреционных полномочий собственника.

Положения пункта 2 статьи 278, статьи 279 Трудового кодекса Российской Федерации и абзаца второго пункта 4 статьи 69 Федерального закона "Об акционерных обществах" не препятствуют руководителю организации, если он считает, что решение собственника о досрочном прекращении трудового договора с ним фактически обусловлено такими обстоятельствами, которые свидетельствуют о дискриминации, злоупотреблении правом, оспорить увольнение в судебном порядке. При установлении судом на основе исследования всех обстоятельств конкретного дела соответствующих фактов его нарушенные права подлежат восстановлению.

4.4. Предоставление собственнику возможности без указания мотивов своего решения досрочно прекратить трудовой договор с руководителем организации, выплатив ему при этом справедливую компенсацию, размер которой определяется трудовым договором, т.е. по соглашению сторон, а в случае спора - решением суда, не может рассматриваться - исходя из особенностей правового статуса руководителя организации и существенных различий в характере и содержании его трудовой деятельности по сравнению с иными работниками, а также цели закрепления указанного правомочия - как не имеющее объективного и разумного оправдания и, следовательно, чрезмерное ограничение прав и свобод лиц, занимающих должность руководителя организации, не совместимое с требованиями статей 19 (части 1 и 2), 37 (части 1 и и (часть 3) Конституции Российской Федерации. Равным образом оно не может расцениваться и как не согласующееся с предписаниями ратифицированных Российской Федерацией международно-правовых актов, запрещающих дискриминацию в области труда и занятий.

Таким образом, взаимосвязанные нормативные положения пункта 2 статьи 278 Трудового кодекса Российской Федерации и абзаца второго пункта 4 статьи 69 Федерального закона "Об акционерных обществах", допускающие возможность расторжения трудового договора с руководителем организации по решению собственника без указания мотивов принятия такого решения, не противоречат Конституции Российской Федерации, поскольку по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования предполагают, что расторжение трудового договора с руководителем организации в указанном случае не является мерой юридической ответственности и не допускается без выплаты ему справедливой компенсации, размер которой определяется трудовым договором, т.е. по соглашению сторон, а в случае спора - решением суда.

5. Статья 279 Трудового кодекса Российской Федерации, предоставляя сторонам трудового договора право определять размер компенсации, выплачиваемой руководителю организации в случае досрочного расторжения с ним трудового договора, не закрепляет ее минимальную величину, что истолковывается в правоприменительной практике, судя по материалам настоящего дела, как легальная возможность устанавливать компенсацию в размере, не отвечающем цели данной выплаты (при том что для лица, претендующего на должность руководителя, бывает затруднительно договориться о включении в трудовой договор наиболее выгодных для себя условий по обстоятельствам объективного и субъективного характера, таким как конкуренция на рынке труда, характер и цели деятельности юридического лица, его организационно-правовая форма), либо не устанавливать ее вообще и потому не выплачивать.

Исходя из предназначения компенсации, отсутствие в статье 279 Трудового кодекса Российской Федерации указания на минимальный размер данной выплаты, означающее, по существу, лишение руководителя организации при увольнении по основанию, предусмотренному пунктом 2 статьи 278 Трудового кодекса Российской Федерации, законодательно установленной гарантии, приводит к несоразмерному ограничению права каждого свободно выбирать род деятельности и профессию, права на защиту от безработицы, иных, связанных с ними, прав и свобод человека и гражданина, к нарушению равенства при осуществлении трудовых прав, баланса прав и законных интересов сторон трудового договора, что противоречит (часть 3), 19 (части 1 и 2), (часть 1), 37 (части 1 и и (часть 3) Конституции Российской Федерации.

Между тем досрочное расторжение с руководителем организации трудового договора без указания, в исключение из общих правил, мотивов такого решения требует предоставления ему повышенной компенсации, а ее минимальный размер должен быть сопоставим с выплатами, предусмотренными действующим законодательством для сходных ситуаций расторжения трудового договора с руководителем организации по не зависящим от него обстоятельствам, и во всяком случае он не может быть меньше, чем при расторжении трудового договора в связи со сменой собственника организации (статья 181 Трудового кодекса Российской Федерации).

6. Гражданин В.Н. Журбенко - заявитель по настоящему делу утверждает, что пункт 2 статьи 278 и статья 279 Трудового кодекса Российской Федерации, в которых говорится о "досрочном" расторжении трудового договора с руководителем организации, по смыслу, придаваемому им правоприменительной практикой, распространяются и на руководителей организаций, заключивших трудовой договор на неопределенный срок, чем нарушаются их конституционные права и свободы.

Действительный смысл указанных положений не может быть выявлен без учета их системной связи с иными положениями Трудового кодекса Российской Федерации, прежде всего части первой его статьи 275, согласно которой трудовой договор с руководителем организации заключается на срок, установленный учредительными документами организации или соглашением сторон. Данная норма, в свою очередь, сформулирована в соответствии с правилами создания исполнительных органов юридического лица, предусматривающими, что эти органы формируются на срок, установленный учредительными документами.

Таким образом, законодатель, определяя в Трудовом кодексе Российской Федерации особенности регулирования труда руководителя организации, исходит из того, что с ним как с лицом, выполняющим функции ее единоличного исполнительного органа (статья 273), по общему правилу, заключается срочный трудовой договор. Об этом свидетельствуют и предписания иных нормативных правовых актов, касающиеся правового положения исполнительных органов организаций отдельных организационно-правовых форм (пункты 3 и статьи 69 Федерального закона "Об акционерных обществах", пункт 1 статьи 40 Федерального закона "Об обществах с ограниченной ответственностью", пункт 3 статьи 12 Федерального закона "О высшем и послевузовском профессиональном образовании", подпункт "в" пункта 7 Постановления Правительства Российской Федерации от 16 марта 2000 года N 234 "О порядке заключения трудовых договоров и аттестации руководителей федеральных государственных унитарных предприятий", пункт 7.3 Примерного трудового договора с руководителем федерального государственного унитарного предприятия, утвержденного распоряжением Министерства имущественных отношений Российской Федерации от 11 декабря 2003 года N 6946-р, и др.).

Вместе с тем возможны случаи, когда по каким-либо причинам трудовой договор с руководителем организации заключается без указания конкретного срока его действия либо когда срочный трудовой договор трансформируется в договор на неопределенный срок в порядке, установленном частью четвертой статьи 58 Трудового кодекса Российской Федерации. Однако нет оснований полагать, что употребление в пункте 2 статьи 278 и статье 279 Трудового кодекса Российской Федерации термина "досрочное" не допускает применение этих норм в подобных случаях.

Вид трудового договора сам по себе не предопределяет характер и содержание труда руководителя организации, как не зависят от того, заключен трудовой договор на определенный или на неопределенный срок, особенности выполняемой руководителем трудовой функции, которыми обусловлено законодательное закрепление возможности расторжения трудового договора с ним без указания мотивов, и те фактические обстоятельства, в силу которых может возникнуть необходимость освобождения руководителя от должности. Установление различий в основаниях расторжения трудового договора по инициативе работодателя исключительно по указанному формальному признаку означало бы нарушение равенства прав и возможностей, не совместимое с требованиями статей 19 (части 1 и и Конституции Российской Федерации, поскольку названные положения по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего нормативно-правового регулирования предполагают, что расторжение трудового договора в данном случае не является мерой юридической ответственности и не допускается без выплаты справедливой компенсации, размер которой определяется трудовым договором, т.е. по соглашению сторон, а в случае спора - решением суда.

Конституционно-правовой смысл положений пункта 2 статьи 278 Трудового кодекса Российской Федерации и абзаца второго пункта 4 статьи 69 Федерального закона "Об акционерных обществах", выявленный в настоящем Постановлении, в силу статьи 6 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" является общеобязательным и исключает любое иное их истолкование в правоприменительной практике. и (часть 3), в той мере, в какой она, не устанавливая гарантированный минимальный размер компенсации, полагающейся руководителю организации в указанном случае, допускает досрочное расторжение с ним трудового договора без выплаты справедливой компенсации.

Впредь до внесения в действующее законодательство необходимых изменений в соответствии с настоящим Постановлением гарантированный минимальный размер компенсации, выплачиваемой руководителю организации при расторжении трудового договора по основанию, предусмотренному пунктом 2 статьи 278 Трудового кодекса Российской Федерации и абзацем вторым пункта 4 статьи 69 Федерального закона "Об акционерных обществах", не может быть ниже, чем это определено действующим законодательством для сходных ситуаций расторжения трудового договора с руководителем организации по не зависящим от него обстоятельствам. статье 78 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в "Российской газете" и "Собрании законодательства Российской Федерации". Постановление должно быть опубликовано также в "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации".

Конституционный Суд

Российской Федерации

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 18 февраля 1997 г. No. 3-П
ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ
ПОСТАНОВЛЕНИЯ ПРАВИТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОТ 28 ФЕВРАЛЯ 1995 ГОДА "О ВВЕДЕНИИ ПЛАТЫ ЗА ВЫДАЧУ
ЛИЦЕНЗИЙ НА ПРОИЗВОДСТВО, РОЗЛИВ, ХРАНЕНИЕ
И ОПТОВУЮ ПРОДАЖУ АЛКОГОЛЬНОЙ ПРОДУКЦИИ"
Конституционный Суд Российской Федерации в составе председательствующего В.Г. Ярославцева, судей М.В. Баглая, Н.В. Витрука, Г.А. Гаджиева, А.Л. Кононова, Т.Г. Морщаковой, Н.В. Селезнева, О.И. Тиунова,
с участием представителей сторон, направивших запросы в Конституционный Суд Российской Федерации: от Тульской областной Думы - кандидата юридических наук С.И. Носова и адвоката Ю.С. Пилипенко, от Государственной Думы Ставропольского края - кандидата юридических наук В.А. Черепанова,
руководствуясь статьей 125 (пункт "а" части 2) Конституции Российской Федерации, подпунктом "а" пункта 1 части первой статьи 3, подпунктом "а" пункта 1 части второй статьи 22, статьями 36, 84, 85 и 86 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации",
рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности Постановления Правительства Российской Федерации от 28 февраля 1995 г. No. 197 "О введении платы за выдачу лицензий на производство, розлив, хранение и оптовую продажу алкогольной продукции".
Поводом к рассмотрению дела явились запросы Народного Собрания Республики Дагестан, Государственной Думы Ставропольского края и Тульской областной Думы о проверке конституционности Постановления Правительства Российской Федерации от 28 февраля 1995 г. No. 197 "О введении платы за выдачу лицензий на производство, розлив, хранение и оптовую продажу алкогольной продукции".
По мнению заявителей, названным Постановлением Правительство Российской Федерации ввело новые федеральные сборы, нарушив тем самым статьи 71 (пункт "з"), 75 (часть 3), 76 (часть 1) и 106 Конституции Российской Федерации, согласно которым федеральные налоги и сборы находятся в ведении Российской Федерации и устанавливаются только федеральным законом. В запросах содержится требование признать оспариваемое Постановление не соответствующим указанным статьям Конституции Российской Федерации с точки зрения разграничения компетенции между федеральными органами государственной власти, по форме акта и по порядку его опубликования.
Поскольку все запросы касаются одного и того же предмета, Конституционный Суд Российской Федерации в соответствии со статьей 48 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" соединил дела по этим запросам в одном производстве.
Заслушав сообщение судьи - докладчика Н.В. Витрука, объяснения представителей сторон, выступление специалиста - первого заместителя генерального директора производственного объединения "Алексинский химический комбинат" Г.Г. Яковлева, выступления приглашенных в заседание первого заместителя руководителя Федеральной службы России по обеспечению государственной монополии на алкогольную продукцию А.М. Жеглова, заместителя Министра юстиции Российской Федерации В.М. Постышева, заместителя начальника Управления методологии косвенных налогов Государственной налоговой службы Российской Федерации Н.В. Лобановой, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации
установил:
1. Постановлением Правительства Российской Федерации от 28 февраля 1995 г. No. 197 "О введении платы за выдачу лицензий на производство, розлив, хранение и оптовую продажу алкогольной продукции" установлены лицензионные сборы за производство, розлив и хранение алкогольной продукции, за оптовую продажу алкогольной продукции и сбор за обследование предприятий на соответствие требованиям, предъявляемым к производству, розливу, хранению и оптовой продаже алкогольной продукции (пункт 1); размеры указанных трех видов сборов - в процентах от установленного законодательством минимального размера оплаты труда за литр продукции, выпускаемой в соответствии с выделенной квотой (пункт 2); распределение сумм этих сборов (пункт 3); штрафные санкции за безлицензионное осуществление производства, розлива, хранения и оптовой продажи алкогольной продукции (пункт 8).
В соответствии с поручением Правительства Российской Федерации (пункт 10 Постановления) Министерство финансов Российской Федерации и Государственная инспекция по обеспечению государственной монополии на алкогольную продукцию при Правительстве Российской Федерации совместно с Государственной налоговой службой Российской Федерации 30 марта 1995 года утвердили Порядок внесения в бюджет лицензионных сборов за производство, розлив, хранение и оптовую продажу алкогольной продукции, который был зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации 10 апреля 1995 года (регистрационный номер 829).
2. Оспариваемое Постановление Правительства Российской Федерации принято, как сказано в его преамбуле, во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 11 июня 1993 г. No. 918 "О восстановлении государственной монополии на производство, хранение, оптовую и розничную продажу алкогольной продукции". Данным Указом в целях упорядочения деятельности по производству и обороту алкогольной продукции и охраны здоровья населения предусмотрено лицензирование производства, хранения и оптовой продажи алкогольной продукции. Правительству Российской Федерации поручено ввести государственную регистрацию предприятий и их филиалов, осуществляющих производство, хранение, оптовую и розничную продажу алкогольной продукции, и упорядочить осуществление лицензирования хозяйственной деятельности в сфере производства и продажи алкогольной продукции, установить квотирование производства и отпуска спирта и декларирование его оборота.
Федеральный закон от 22 ноября 1995 года "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции" закрепил необходимость лицензирования деятельности по производству и обороту (экспорт, импорт, поставки, закупка, оптовая и розничная реализация) этилового спирта и алкогольной продукции на территории Российской Федерации и установил разовый сбор за выдачу лицензии на производство и оборот этилового спирта и алкогольной продукции и размеры этого сбора (статья 6). Другие виды сборов в связи с осуществлением деятельности по производству и обороту этилового спирта и алкогольной продукции Законом не предусмотрены.
3. Согласно статье 57 Конституции Российской Федерации каждый обязан платить законно установленные налоги и сборы. Конституция Российской Федерации относит федеральные налоги и сборы к ведению Российской Федерации (статья 71, пункт "з") и предусматривает, что система налогов, взимаемых в федеральный бюджет, и общие принципы налогообложения и сборов устанавливаются федеральным законом (статья 75, часть 3); принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам федеральных налогов и сборов подлежат обязательному рассмотрению в Совете Федерации (статья 106).
Из этих положений вытекает, что федеральные налоги и сборы следует считать "законно установленными", если они установлены федеральным законодательным органом, в надлежащей форме, то есть федеральным законом, в предусмотренном законом порядке и введены в действие в соответствии с действующим законодательством. Поскольку установленные оспариваемым Постановлением Правительства Российской Федерации лицензионные сборы за производство, розлив и хранение алкогольной продукции и за оптовую продажу алкогольной продукции по своей природе и содержанию являются федеральными, право на их установление принадлежит федеральному законодателю, который с этой целью должен принять федеральный закон в установленной Конституцией Российской Федерации процедуре.
4. Указанные сборы не были установлены надлежащим образом, хотя в ряде федеральных бюджетных законов они зафиксированы в качестве одного из источников доходов федерального бюджета.
Так, согласно Федеральному закону от 31 марта 1995 года "О федеральном бюджете на 1995 год" доходы федерального бюджета на 1995 год формируются в том числе за счет лицензионного сбора за право производства, хранения, розлива и оптовой продажи алкогольной продукции (статья 8); согласно Федеральному закону от 31 декабря 1995 года "О федеральном бюджете на 1996 год" доходы федерального бюджета на 1996 год формируются в том числе за счет лицензионного сбора за право производства, розлива и хранения алкогольной продукции (статья 7), в 1996 - 1998 годах в бюджеты субъектов Российской Федерации зачисляются поступления в том числе от лицензионного сбора за право оптовой продажи алкогольной продукции (статья 14). О лицензионном сборе за право производства, хранения, розлива и оптовой реализации алкогольной продукции как источнике налоговых доходов говорится в Федеральном законе от 15 августа 1996 года "О бюджетной классификации Российской Федерации" (приложение 2).
Однако одно лишь перечисление лицензионных сборов в федеральных бюджетных законах нельзя рассматривать как их установление, поскольку эти законы не содержат существенных элементов налоговых обязательств.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации (статья 71, пункт "з") федеральные налоги и сборы и федеральный бюджет - самостоятельные сферы правового регулирования, что требует, в частности, установления федеральных налогов и сборов федеральными налоговыми законами. Не случайно ежегодные федеральные законы о порядке принятия бюджета предусматривают, что, прежде чем в федеральный бюджет включается доходная статья, должен быть принят отдельный закон об установлении данного налога, что особенно существенно в отсутствие развитого налогового и бюджетного законодательства.
Так, согласно Федеральному закону от 31 июля 1995 года "О порядке рассмотрения и утверждения федерального бюджета на 1996 год" при представлении в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проекта Федерального закона "О федеральном бюджете на 1996 год" при необходимости внесения изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации о налогах Правительство Российской Федерации представляет в Государственную Думу проекты соответствующих федеральных законов (статья 1); согласно Федеральному закону от 10 июля 1996 года "О порядке внесения, рассмотрения и принятия Федерального закона "О федеральном бюджете на 1997 год" Правительство Российской Федерации одновременно с проектом Федерального закона "О федеральном бюджете на 1997 год" вносит проекты федеральных законов о внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации о налогах (часть вторая статьи 4, часть третья статьи 14), в обязательном порядке на отдельное рассмотрение и голосование на пленарные заседания Государственной Думы вносятся законопроекты о внесении изменений и дополнений в законодательные акты о налогах, предусматривающие положения, которые ухудшают условия для налогоплательщиков, а также положения, предоставляющие льготы по уплате налогов отдельным категориям плательщиков (часть четвертая статьи 14).
Из приведенных положений следует, что Правительство Российской Федерации при представлении проектов бюджетов на 1995, 1996, 1997 годы в Государственную Думу было обязано одновременно представить проекты федеральных законов об установлении налогов (лицензионных сборов) на производство, розлив, хранение и оптовую продажу этилового спирта и алкогольной продукции.
Таким образом, с точки зрения разграничения компетенции между федеральными органами государственной власти установление Правительством Российской Федерации лицензионных сборов за производство, розлив и хранение алкогольной продукции, за оптовую продажу алкогольной продукции и за обследование предприятий на соответствие требованиям, предъявляемым к производству, розливу, хранению и оптовой продаже алкогольной продукции, не соответствует Конституции Российской Федерации, ее статьям 57 и 75 (часть 3). Данный вывод не затрагивает действие норм Федерального закона "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции" (в редакции от 10 января 1997 года).
Признать оспариваемое Постановление неконституционным по порядку опубликования не представляется возможным, поскольку нарушения, допущенные при его опубликовании, были исправлены самим Правительством Российской Федерации в течение двух месяцев со дня его принятия.
Вместе с тем Конституционный Суд Российской Федерации не может не учитывать, что лицензионный сбор, установленный Правительством Российской Федерации, является источником доходной части федерального бюджета. В связи с этим немедленное признание оспариваемого Постановления Правительства Российской Федерации утратившим силу может повлечь неисполнение федерального бюджета в полном объеме и привести к нарушению ряда конституционных прав и свобод граждан. Поэтому Конституционный Суд Российской Федерации считает необходимым предоставить Федеральному Собранию возможность законодательно урегулировать вопрос об установлении данного сбора.
На основании изложенного и руководствуясь статьями 71, 72, 74, 75, 87 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации
постановил:
1. Признать Постановление Правительства Российской Федерации от 28 февраля 1995 г. No. 197 "О введении платы за выдачу лицензий на производство, розлив, хранение и оптовую продажу алкогольной продукции" не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статьям 57 и 75 (часть 3).
Постановление Правительства Российской Федерации от 28 февраля 1995 г. No. 197 "О введении платы за выдачу лицензий на производство, розлив, хранение и оптовую продажу алкогольной продукции" утрачивает силу по истечении шести месяцев с момента провозглашения настоящего Постановления.
2. Признание неконституционным Постановления Правительства Российской Федерации от 28 февраля 1995 г. No. 197 "О введении платы за выдачу лицензий на производство, розлив, хранение и оптовую продажу алкогольной продукции" является основанием отмены в установленном порядке положений других нормативных актов, основанных на указанном Постановлении Правительства Российской Федерации, признанном неконституционным, либо воспроизводящих его или содержащих такие же положения, какие были предметом запросов. Положения этих нормативных актов не могут применяться судами, другими органами и должностными лицами.
3. Правительству Российской Федерации и Федеральному Собранию Российской Федерации надлежит принять меры по обеспечению конституционной формы законодательного установления лицензионных сборов при производстве и обороте этилового спирта и алкогольной продукции.
4. Согласно частям первой и второй статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно и действует непосредственно.
5. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в "Российской газете" и "Собрании законодательства Российской Федерации". Постановление должно быть также опубликовано в "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации".
Конституционный Суд
Российской Федерации

ОСОБОЕ МНЕНИЕ
СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Т.Г. МОРЩАКОВОЙ
1. В соответствии со статьей 74 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" Конституционный Суд обязан оценивать конституционность акта исходя, в частности, из его места в системе других правовых актов. Это требование продиктовано тем, что конституционный либо, напротив, неконституционный смысл регулирования в ряде случаев выявляется лишь в результате анализа совокупного действия правовых предписаний.
Рассматриваемое Постановление Правительства о лицензионных сборах, действительно, было принято с нарушением требований статьи 75 (часть 3) Конституции Российской Федерации. Однако хронология и содержание дальнейшего регулирования установленных этим Постановлением сборов приводят к выводу о том, что оно может быть признано противоречащим Конституции лишь в период до принятия Федерального закона от 31 марта 1995 года "О федеральном бюджете на 1995 год".
В этом Законе среди налоговых доходов были учтены и лицензионные сборы за право производства и оптовой продажи алкогольной продукции. Предписано также их зачисление полностью в федеральный бюджет, что являлось реализацией компетенции федерального законодателя по распределению налоговых поступлений между бюджетами разного уровня (статья 9 Закона Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации"). Расчет суммы поступлений от указанных лицензионных сборов был произведен в бюджетном законе в соответствии с оспариваемым Постановлением Правительства. Таким образом, законодатель выразил свою волю в отношении установления рассматриваемых лицензионных сборов, подтвердив все их параметры, которые ранее в нарушение статьи 75 (часть 3) Конституции Российской Федерации были определены лишь Правительством.
В дальнейшем такое же волеизъявление законодателя нашло отражение в Федеральных законах от 25 декабря 1995 года "О внесении изменений в Федеральный закон "О федеральном бюджете на 1995 год", от 31 декабря 1995 года "О федеральном бюджете на 1996 год" и от 15 августа 1996 года "О бюджетной классификации Российской Федерации". При этом названные акты содержали и некоторые новые решения относительно установленных лицензионных сборов: менялась их общая зачисляемая в бюджет сумма, установлено ее распределение между бюджетами федерации и ее субъектов, последним предписывалось следовать единой бюджетной классификации доходов, включая лицензионные сборы за производство и оптовую продажу алкогольной продукции.
В то же время законодатель имел возможность принять и другое решение - не включать названные сборы в доходы бюджета или внести изменения в их регулирование по существу, в том числе путем принятия отдельного закона.
2. Конституционный Суд в Постановлении по данному делу исходил из того, что принятых и подтвердивших установление рассматриваемых лицензионных сборов законов о федеральном бюджете и о бюджетной классификации недостаточно для реализации предписания статьи 75 (часть 3) Конституции Российской Федерации, требующего установления налогов, общих принципов налогообложения и сборов федеральным законом. Эта позиция мотивируется тем, что бюджетные законы сами по себе не содержат всех необходимых для установления налогов и сборов элементов налоговых обязательств, что нормы налогового законодательства должны формулироваться только в чисто налоговых законах и, наконец, что ежегодные федеральные законы о порядке принятия бюджета требуют перед включением налога в доходы бюджета рассмотрения Государственной Думой отдельного закона о таком налоге.
Однако последнее из этих требований применительно к порядку рассмотрения федерального бюджета законодательно закреплено Государственной Думой начиная с бюджета 1996 года. И, следовательно, такая специальная процедура не была обязательной при утверждении бюджета на 1995 год, когда законодатель впервые включил в доходы бюджета лицензионные сборы за производство и продажу алкогольной продукции.
Кроме того, это регламентное, по существу, требование помимо прочего обусловлено необходимостью определить в отношении любого вновь вводимого налогового сбора все характеристики, которые должны обеспечить реальность его взимания и внесения в бюджет. Применительно к рассматриваемым сборам соответствующие характеристики уже были определены в оспариваемом Постановлении Правительства. Утверждая доходы бюджета, законодатель принял их, создав тем самым своего рода бланкетное предписание, включившее в себя утвержденные Правительством и его ведомствами правила взыскания лицензионных сборов. Подобные правила действуют и в отношении ряда других налоговых взысканий.
Строгое разграничение регулирования бюджетных и налоговых правоотношений, на котором настаивает Конституционный Суд в своем Постановлении по данному делу, в действующем законодательстве отсутствует. Это объективно обусловлено прежде всего тем, что налоговая политика является составной частью бюджетно - финансовой политики. Бюджетные законы, включая законы о федеральном бюджете, содержат предписания, относящиеся к налоговой сфере, меняющие налоговые обязательства, в том числе устанавливающие новые коэффициенты при исчислении налогов, освобождающие определенные субъекты от налоговых взносов и т.д. При этом в ряде случаев прямо указывается, что отдельные предписания включаются в законы о бюджете во изменение налоговых законов. Следовательно, одно только включение налоговых предписаний в бюджетные законы, в том числе с помощью бланкетных норм, не может являться основанием для признания такой формы решения законодателем налоговых вопросов недопустимой и не соответствующей Конституции Российской Федерации.
Наконец, в предписании статьи 75 (часть 3) Конституции Российской Федерации, согласно которому система налогов, общие принципы налогообложения и сборы устанавливаются федеральным законом, существенны те аспекты, которые определены на конституционном уровне. С этой точки зрения требование регулировать указанные правоотношения федеральным законом означает, что принимаемый по этим вопросам нормативный акт должен быть рассмотрен в установленной Конституцией Российской Федерации законодательной процедуре, т.е. принимается Государственной Думой (статья 105), подлежит обязательному рассмотрению Советом Федерации (статья 106), подписывается и обнародуется Президентом (статья 107). Конституция не формулирует иных требований к порядку принятия федеральных законов. Важно при этом, что такой специальный элемент законодательной процедуры, как обязательное рассмотрение Советом Федерации, в равной мере должен присутствовать при решении законодателем вопросов, касающихся и федерального бюджета, и федеральных налогов и сборов, т.е. процедура законодательного решения этих вопросов идентична.
Все указанные конституционные требования были соблюдены при подтверждении федеральным законодателем в бюджетных законах лицензионных сборов за производство и продажу алкогольной продукции. В то же время дополнительно введенные правила утверждения бюджетов на 1996 и 1997 годы, предусматривающие принятие отдельного закона о налоге, который впервые учитывается в бюджете, также не были нарушены, так как оспариваемые лицензионные сборы были признаны и учтены законодателем в бюджете предыдущего года, и, таким образом, в последующем речь могла бы идти только об их отмене или изменении, но не об установлении.
Кроме того, законодатель вправе изменять введенные им для конкретных случаев процедуры, что применительно к рассматриваемым лицензионным сборам нашло свое выражение в Федеральном законе от 22 ноября 1995 года "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции" с изменениями от 10 января 1997 года.
3. Конституционный Суд, ссылаясь на статью 6 названного Закона, признал его легитимным способом установления лишь одного сбора - за выдачу лицензии на производство и оборот алкогольной продукции, который должен покрывать расходы на обследование производящих и торгующих организаций перед выдачей им лицензии, а также затраты на оформление документов. И хотя первоначальная редакция этой статьи вне связи с другими положениями Закона давала некоторые основания для такого вывода, она была изменена Федеральным законом от 10 января 1997 года, установившим, что впредь до принятия иного федерального закона о порядке и размерах сборов за выдачу лицензии они уплачиваются в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации. Такое изменение устраняло расхождения в определении видов лицензионных сборов, которое было дано ранее, с одной стороны, в этом Законе и, с другой, - в законах о федеральном бюджете на 1995, 1996 и 1997 годы. Указанное изменение подтвердило, что сбор за выдачу лицензии на производство и оборот этилового спирта фактически включает в себя все виды лицензионных сборов, взимаемых с производителей и реализаторов алкогольной продукции. При этом федеральный законодатель, отсылая к Постановлению Правительства, признал, что, регулируя эти сборы, он и ранее (фактически начиная с утверждения федерального бюджета 1995 года) прибегал к использованию бланкетных предписаний и что такие предписания будут сохранять свое действие вплоть до иного законодательного решения. Выбор законодателем вида нормативных предписаний в данном случае является его прерогативой и не может служить основанием для признания неконституционными ни норм федерального закона, по существу носящих отсылочный характер, ни включаемых в эти нормы в качестве их составной части других правовых актов.
4. Конституционный Суд исходит из того, что Постановление Правительства от 28 февраля 1995 года сохраняет неконституционный характер несмотря на последующее подтверждение введенных им лицензионных сборов законами о федеральном бюджете. Признанное неконституционным Постановление должно утратить силу, в результате чего исчезнет один из установленных и утвержденных законом механизмов формирования бюджета. Вместе с тем фактически отрицается и легитимность учета лицензионных сборов за производство и продажу алкогольной продукции в доходной части бюджетов, что ставит под сомнение исполнение соответствующих статей федеральных законов о бюджете и дает основание плательщикам сборов отказаться от их внесения в бюджет, а также оспорить их взыскание. Правовое значение этих последствий не меняется, несмотря на то, что Конституционный Суд счел возможным отложить исполнение своего решения и продлить действие оспоренного Постановления Правительства еще на шесть месяцев. Если указанный срок не будет использован законодателем для того, чтобы обеспечить, уже на основе других законов, поступление в бюджет предусмотренных в его доходной части лицензионных сборов, то решение Конституционного Суда может привести фактически к исключению одной из статей доходов федерального бюджета, т.е. парализует действие соответствующей нормы закона о федеральном бюджете.
Между тем данная норма не была оспорена и не рассматривалась в Конституционном Суде. Нельзя считать также, что она не подлежит применению как подтвердившая подзаконный акт Правительства, который признан Конституционным Судом не соответствующим Конституции. На этом основании Конституционный Суд не вправе поставить под сомнение норму закона, поскольку закон обладает большей юридической силой, чем подзаконный акт. И в данном случае норма закона о бюджете, закрепившая лицензионные сборы за производство и продажу алкогольной продукции как источник доходов, не утрачивает силу и должна применяться.
Но тогда решение Конституционного Суда о том, что подтвержденный законом подзаконный акт не соответствует Конституции с точки зрения разграничения компетенции между законодателем и Правительством, может иметь только поучительно - превентивный эффект (как вариант "платонической кассации").