ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ФИНАНСЫ

М c т. АФАНАСЬЕВ,

доктор экономических наук,

профессор, зав. кафедрой

государственных финансов ГУ-ВШЭ,

И. КРИВОГОВ,

аспирант кафедры

государственных финансов ГУ-ВШЭ

БЮДЖЕТНАЯ РЕФОРМА В РОССИИ:

ПЕРВЫЕ ИТОГИ И ВОЗМОЖНЫЕ

ПЕРСПЕКТИВЫ

Правительством России в 2004 г. принято решение о проведении реформы бюджетной системы страны. Одновременно была одобрена Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Фе­дерации в 2004-2006 годах1. Ее основные цели - оптимизация управ­ления бюджетными средствами и повышение результативности бюд­жетных расходов на всех уровнях бюджетной системы. Утверждены также новые положения разработки и реализации федеральных и ведомственных целевых программ , внедряется программная класси­фикация федерального бюджета, осуществлен переход на среднесроч­ное бюджетное планирование.

Суть проводимой реформы бюджетной системы заключается в переходе от управления бюджетными ресурсами (затратами) к управлению результатами на основе повышения ответственности участников бюджетного процесса и расширения их самостоятельнос­ти в рамках среднесрочных ориентиров. Попытаемся определить клю­чевые проблемы внедрения новых методов бюджетирования в россий­скую практику.

___________________________________________________________________________

1 Постановление Правительства Российской Федерации № 000 от 22 мая 2004 г. "О мерах по повышению результативности бюджетных расходов".

Бюджетные услуги

Основой новой организации бюджетного процесса должна стать широко применяемая в мире концепция (метод) бюджетирования, ориентированного на результаты, в рамках среднесрочного финансо­вого планирования. Его суть заключается в распределении бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных средств и (или) реализуемыми ими бюджетными программами с учетом или в прямой зависимости ст достижения конкретных результатов (предоставле­ния услуг). Эти результаты оцениваются в соответствии со средне­срочными приоритетами социально-экономической политики и в пре­делах объемов бюджетных ресурсов, прогнозируемых на долгосроч­ную перспективу. Ключевым элементом проводимой в настоящее время бюджетной реформы и является переход от сметного финансирова­ния бюджетных учреждений к финансированию конкретных бюджет­ных услуг, предоставляемых ими.

Понятие "бюджетная услуга" (или просто "услуга", оплаченная из общественных фондов) в данном случае должно отличаться от тра­диционного российского понимания указанного термина, так как сама идея и модель бюджетирования, ориентированного на результат, осно­вываются в первую очередь на корпоративной теории и практике управления корпоративными финансами .

В России до недавних пор (а зачастую и сейчас) не было принято говорить об услугах, оказываемых государством. Скорее наоборот: общество осуществляло свою деятельность для государства, в рамках государства и в целях государства. В тех же случаях, когда обществу необходимо получить некую услугу со стороны государства, оно наталкивается на значительные административные барьеры и вы­сокие трансакционные издержки. Простейшие примеры: трудности при получе­нии компаниями лицензий и разрешений на ведение какой-либо деятельности или частными лицами при получении разрешительных документов. Нередко в отноше­ниях между государств ом и обществом присутствуют признаки контракта: госу­дарство оказывает конкретные услуги гражданину, за которые он платит деньги в виде пошлины (например, за получение документа). В этом случае возникает связь между оказанными услугами и платой за них.

С другой стороны, государством предоставляются общественные услуги (на­пример, уборка или освещение улиц), за которые население платит обезличенные налоги. Соответственно должна возникать и ответственность сторон контракта, одна­ко на практике этого не происходит из-за нарушений обязательств государством по качественному и своевременному предоставлению услуг (несмотря на их оплату или даже предоплату в полном объеме).

Для более объективной оценки работы министерств, другими сло­вами, степени их ответственности объектом контроля, в том числе со стороны контрольных органов, должны быть мероприятия (или про­грамма мероприятий) и соответствующие результаты от достижения целей и решения задач, а не деятельность как таковая. Применитель­но к нашей тематике объектом контроля становятся бюджетные ус­луги. Выводы контрольных органов в таких случаях могут быть дис­куссионными и носить рекомендательный характер для принятия соот­ветствующего решения правительством или уполномоченным органом. Государственный бюджет и по определению его расходная часть долж­ны быть направлены на финансирование предоставления обществу услуг (в сфере образования, здравоохранения, правопорядка, обороны и т. п.) государством. Однако существует серьезное противоречие (или разрыв) между обязательствами государства по предоставлению об­ществу качественных бюджетных услуг и фактическими действиями государства, с одной стороны, и их оценкой обществом - с другой.

В ходе переписи населения в 2002 г, президент России на вопрос о сфере его деятельности сообщил переписчикам, что он "оказывает услуги населению".. Это было несколько неожиданно, так как первые лица государства ранее не давали столь ясных ответов о своей деятельности. Тем не менее в данной фразе заключена важ­ная мысль: цель государства - предостав­ление качественных своевременных и экономичных услуг населению (под населе­нием или обществом нужно понимать не только конкретных людей, но и институты бизнеса, организации и т. д.)

Возникают вопросы: какие услуги, по какой стоимости и в каком объеме должно предоставлять государство обществу? Ведь сформи­рованный перечень государственных услуг с оценкой их стоимости будет представлять собой прообраз бюджета государства (расходной его части), в котором, с одной стороны, изложены все направления деятельности государства, а с другой - их финансовая оценка.

Общество всегда предъявляет определенные требования государ­ству в части обеспечения безопасности, получения образования, услуг здравоохранения и т. д. Эти требования ничем не ограничены. Поэто­му у государства просто не окажется средств, которые необходимы для их удовлетворения. Государство со своей стороны также ничем не ограничено в предоставлении услуг (за исключением бюджетных ограничений), даже тех, которые не нужны обществу, или тех, которые тормозят его развитие. Это приводит к увеличению государственных расходов и чрезмерному росту государственного бюджета . Стандарт­ные рыночные принципы соотношения спроса и предложения здесь не работают. Каким же образом решать проблему формирования не­обходимых обществу бюджетных услуг, финансируемых государством? Можно выделить две модели.

В соответствии с первой моделью органы власти формируют пе­речень приоритетов и стратегических целей социально-экономическо­го развития страны, который утверждается президентом или прави­тельством России (например, в среднесрочных программах социаль­но-экономического развития страны, в посланиях президента Феде­ральному собранию, в иных стратегических документах). Затем каж­дый распорядитель бюджетных средств осуществляет выбор целей и задач из утвержденного перечня и уже на этой основе формирует план мероприятий и бюджетных программ. Для реализации программ он должен представить обоснованные расчеты по их финансирова­нию. Исходя из этого формируется бюджет на ближайший и после­дующие финансовые годы. Правда, подготовить исчерпывающее обо­снование и найти взаимосвязь между целями (задачами, мероприяти­ями) и объемами их финансирования удается не всегда. Поэтому глав­ные распорядители бюджетных средств будут стремиться сохранить бюджет хотя бы на уровне прошлого года. Оценку собственной дея­тельности они проводят сами, а результаты утверждают правитель­ственные комиссии (Минфин и/или Минэкономразвития России).

Такая модель фактически и применяется в России: наряду со смет­ным финансированием главных распорядителей бюджетных средств начат процесс внедрения программного финансирования. Главные рас­порядители средств имеют как бы два бюджета: сметный (ведомственный), утверждаемый законом о федеральном бюджете, и программный, отражаемый в докладе об основных результатах деятельности.

Согласно второй модели, на начальном этапе выявляются по­требности общества в получении услуг от государства (в сферах обес­печения правопорядка, здравоохранения и т. д.). В качестве методов сбора такой информации используются опросы общественного мне­ния, специализированные исследования, учитываются мнения экспер­тов в конкретных областях, заключения бизнес - сообщества и объеди­нений и др. Собранная информация классифицируется по какому-либо признаку (например, отраслевому или ведомственному) и затем формируется перечень целей, задач и необходимых мероприятий для решения выявленных проблем. Одновременно цели, задачи и меро­приятия структурируются по программам; проводится бюджетная оцен­ка последних, то есть определяется стоимость мероприятий. Методы оценки могут быть разные, например, за основу берутся альтернатив­ная стоимость аналогичных услуг на рынке либо экспертные заклю­чения. В программах представлены как переходящие из года в год обязательства государства, так и новые. В результате формируется перечень программ, которые будут предложены для реализации с ука­занием объемов и источников их финансирования.

Для второй модели должны быть созданы высокоразвитые базо­вые институты гражданского общества и обеспечена двусторонняя связь в системе "власть -общество". Россия не располагает столь эффек­тивными механизмами взаимодействия между обществом и государ­ством, поэтому использование данной модели в российских условиях пока проблематично.

Организационные вопросы

Основным стратегическим документом развития экономики стра­ны являются принимаемые правительством РФ среднесрочные про­граммы социально-экономического развития, разрабатываемые на трех­летний период. Правительством также утверждаются федеральные целевые и инвестиционные программы , сроки реализации которых со­ставляют от 3 до 8 лет. Сроки реализации целевых и инвестиционных программ, фактически являющихся тактическими инструментами пра­вительства, могут в несколько раз превышать сроки выполнения стра­тегических программ развития Российской Федерации, хотя по логи­ке все должно быть с точностью до наоборот. Больше того, цели, ука­занные в программах социально-экономического развития часто не поддаются количественному измерению. Например, такие цели, как создание эффективной национальной инновационной системы, повы­шение эффективности использования ресурсного потенциала и кон­курентоспособности продукции, не дают четкого ответа на вопросы, что и в какой степени в результате их достижения получат государ­ство или общество2. Вполне понятно, но вряд ли оправдано предложенное в 2005 г. исключение основных количественных целевых

по­казателей развития экономики - уровня инфляции и роста ВВП - из проекта федерального бюджета на 2006 год.

Указанные обстоятельства существенно усложняют реализацию бюджетных программ и соответственно внедрение методов бюджети­рования, ориентированного на результат, по следующим причинам:

Цели бюджетных программ могут не совпадать с задачами развития страны или быстро устаревать в результате постановки но­вых среднесрочных целей развития;

__________________________________________________________________

2 См.: Проект "Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2005-2008 годы)" (http:// www. /wps/portal ).

Возникает необходимость частого пересмотра структуры бюд­жетных программ и их наполнения мероприятиями;

Цели программ не достигаются;

Программы реализуются неэффективно из-за отсутствия чет­ких критериев оценки их эффективности.

Временные горизонты среднесрочного планирования, очерченные трехлетним периодом, ограничивают возможности планирования рас­ходов (и доходов) в рамках долгосрочных бюджетных программ. В ка­честве одного из вариантов решения данной проблемы можно исполь­зовать обязательное включение в структуру бюджетных программ про­межуточных целей и индикаторов их оценки, а также составление четкого и достаточно подробного ежегодного бюджета программы. К тому же по-прежнему финансирование федеральных целевых программ как из федерального, так и из региональных бюджетов осуществляется в недостаточных размерах. Это по понятным причинам не позволяет проводить намеченные в рамках программ мероприятия и выполнять поставленные задачи. Затягивание с решением данной проблемы мо­жет дискредитировать новые методы бюджетирования на практике.

Бюджетная реформа помимо прочего связана с необходимостью изменения принципов и механизмов взаимодействия как внутри орга­нов государственной власти, так и власти с обществом. Эти вопросы должны решаться в рамках административной реформы, проведение которой началось тогда же, когда и бюджетной, весной 2004 г. Вот почему важно обеспечить координацию и согласованность бюджетной и административной реформ.

Во многих странах внедрение методов бюджетирования, ориенти­рованного на результат, в бюджетный процесс вызвало отрицательное отношение со стороны сотрудников министерств: их восприятие но­вых методов бюджетирования ассоциировалось не с необходимостью совершенствовать работу, а с дополнительной нагрузкой. Действи­тельно, нагрузка и требования к работникам министерств, а также ор­ганов контроля при внедрении этих методов существенно возрастают, особенно на переходном этапе.

Деятельность министерств ориентирована, как правило, на реализацию сметного планирования бюджета, и при переходе к целе­вому формированию бюджета требуются соответствующие измене­ния как в их функциях, так и в кадровом потенциале. Отсутствие персонала соответствующей квалификации затрудняет качественную подготовку федеральных целевых программ, их осуществление, мо­ниторинг и оценку. Вот почему уже сейчас надо начинать разработку программ повышения квалификации и переобучения в этой сфе­ре, а возможно, и частичное сокращение численности персонала и набор нового на конкурсной основе.

На проведение самой бюджетной реформы и на внедрение новых функций в систему органов власти требуются дополнительные (иног­да значительные) ресурсы, которые уже сейчас надо предусматривать в федеральном бюджете. Речь идет о следующем: разъяснении новых принципов бюджетирования и контроля за результатами их внедре­ния; подготовке методических материалов; обучении сотрудников и повышении их квалификации; проведении исследований, обзоров, оп­росов для сбора необходимой первичной информации, касающейся деятельности министерств ; разработке и внедрении современных ин­формационных систем на базе высоких технологий; внесении измене­ний в бюджетное законодательство и др.

Управление программным бюджетом

В России накоплен достаточный опыт по управлению бюджетны­ми средствами, структурированными в виде проектов и программ. Можно вспомнить пятилетние планы и государственные проекты по строительству объектов инфраструктуры. В современных условиях - это федеральные целевые программы, инвестиционные программы и проекты международных финансовых организаций.

Анализ основных документов по программам3 показывает, что в большинстве случаев не представляется возможным четко идентифи­цировать органы управления федеральными целевыми программами, определять их функции, полномочия и ответственность. До сих пор нет обоснованных и достаточно отработанных механизмов определе­ния расходов, связанных с управлением программами. Такие расхо­ды, как правило, не выделены отдельной строкой в бюджете программ, а там, где определены общие расходы на управление, отсутствует их детализация по конкретным направлениям. Выделяемые бюджетные средства на содержание органов управления федеральных целевых программ не подкреплены должным обоснованием. На этапе их раз­работки расходы на управление в некоторых случаях выделяются в отдельную статью, например, "Управление программой" или "Содер­жание дирекции", однако на этапе реализации программ данные об их использовании могут отсутствовать.

Действующий порядок подготовки и реализации федеральных целевых программ, а также доступная отчетность по ним не предусмат­ривают обязательного формализованного отражения расходов в рам­ках программ по конкретным направлениям, категориям, компонентам. Отсутствует такая категория, как "Управление федеральной целевой программой". Формализовано только деление расходов по статьям "ка­питальные расходы", "НИОКР" и "прочие расходы". Причем именно

на статью "прочие расходы" нередко приходится основная часть выде­ленных на финансирование программы бюджетных средств, включая средства на управление программой. Финансирование расходов на уп­равление программами осуществляется из федерального бюджета, при этом возможно использование двух моделей управления ими.

____________________________________________________________

3См., например, материалы информационного сервера по федеральным целевым программам

(http: // www. programs-gov. ru/ cgi-bin/index. cgi).

Первая модель заключается в том, что внутри министерства или ведомства создается специализированное подразделение, которое на­деляется соответствующими полномочиями по управлению програм­мой. Затраты, связанные с этим, будут складываться из сметных рас­ходов на функционирование данного подразделения, включая фонд оплаты труда , и на налоговые отчисления, аренду, накладные расходы , связь, коммунальные услуги . Если функции по реализации федераль­ных целевых программ возлагаются на подразделение, которое осу­ществляет и другую деятельность, то необходимо определять доли фактически затраченного времени персонала на управление програм­мой и на решение иных задач.

В законе о федеральном бюджете на 2005 год только по трем программам и подпрограммам выделены расходы, связанные с управлением федеральными целевы­ми программами (на содержание дирекций). Например, по подпрограмме "Железно­дорожный транспорт" эти расходы в 2005 г. составят около 22 млн. руб., по под­программе "Государственные жилищные сертификаты на 2004-2010 гг." - пример­но 52 млн. руб.

Однако главное заключается в том, что необходимо разработать перечень функций, возлагаемых на дирекции, а также источники их финансирования, кроме федерального бюджета. Только при таких условиях можно обеспечить долевое выделение средств на управле­ние федеральными целевыми программами.

Вторая модель предполагает, что министерство или ведомство, ответственное за реализацию программы, осуществляет закупку соот­ветствующих консультационных услуг на рынке.

В этом случае за­тратами, связанными с управлением программой, будет являться сто­имость заключенного контракта между министерством и компанией.

Опыт управления и финансирования федеральных целевых про­грамм нельзя напрямую переносить на новые принципы бюджетиро­вания, ориентированного на результат. Требуется внесение соответ­ствующих изменений в нормативно-правовую базу подготовки, реали­зации, мониторинга и отчетности бюджетных целевых программ. На­ряду с более подробной расшифровкой расходов в рамках федераль­ных целевых программ необходимо выделять в отдельную категорию расходы, связанные с управлением федеральными целевыми програм­мами. Должен быть также утвержден порядок управления бюджет­ными целевыми программами, формализующий механизмы и про­цедуры управления ими.

Оценка эффективности бюджетных расходов

Главным элементом программного бюджета или бюджетирова­ния, ориентированного на результат, является система мониторинга и

оценки4 эффективности бюджетных расходов (состоящих, в свою оче­редь, из бюджетных программ). Наличие такой системы позволит осуществлять непрерывный контроль за реализацией программ, выяв­лять проблемные места, своевременно вносить коррективы в структу­ру и механизмы реализации программ, повышать их прозрачность. Другое не менее важное предназначение системы - возможность кон­курсного отбора программ с целью выбора для реализации наиболее эффективных, а также исключение неэффективных программ или от­дельных программных мероприятий в ходе их реализации. При определении эффективности программ основной акцент дол­жен быть сделан на использовании показателей оценки достижения целей программ по сравнению с известными показателями обществен­ной, бюджетной или

коммерческой эффективности, применяемыми, как правило, для анализа произведенных затрат и полученных выгод в денежном эквиваленте.

___________________________________________________________

4 М&Е System (Monitoring and Evaluation) - термины, принятые в междуна­родной практике

Однако показатели метода "выгоды -затра­ты" не всегда дают возможность делать однозначный вывод об эф­фективности вложений государственных средств. Так же не всегда и не для всех программ (например, в общественном секторе - в здраво­охранении или образовании) можно рассчитать подобные показатели.

Это обстоятельство подтверждается и международным опытом, в частности Всемирного банка, по оценке эффективности проектов и программ. Основной акцент при этом делается на достижении наме­ченных целей и решении поставленных задач, а также на качестве самой программы5.

В Методических рекомендациях по подготовке докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюд­жетного планирования (согласованы Минфином России и Мин­экономразвития России) ключевые показатели эффективности осно­ваны именно на принципах оценки достижения целей и решения задач в рамках бюджетных программ. В соответствии с ними оценива­ются следующие три показаэкономическая эффектив­ность - соотношение непосредственных результатов деятельности, результатов, планируемых в рамках тактических задач, программ, про­граммных мероприятий и затрат на их достижение (например, на строительство/ремонт 1 км автодороги); (2) общественная эффек­тивность - соотношение общественно значимого эффекта деятель­ности (показателя конечного результата деятельности или его изменения) и непосредственных показателей деятельности;

(3) обществен­но-экономическая эффективность - соотношение величины полу­ченного в процессе реализации программы конечного общественно значимого результата и величины затрат.

_______________________________________________________________

5 Методические подходы Всемирного банка к оценке эффективности проектов базируются на целевом методе, который фокусируется на оценке результативности проектов, устойчивости проектов и институционального влияния проектов. Для оп­ределения результативности проекта проводится оценка трех факторов: (1) реле­вантности (то есть значимости и соответствия) целей проекта потребностям госу­дарства и институциональным приоритетам, (2) социальной эффективности проек­та (efficacy или effectiveness), то есть степени, с которой цели проекта были (или будут) достигнуты, и (3) экономической эффективности проекта (efficiency) - соотношения объема товаров и услуг, произведенных в результате выполнения про­екта или программы (то есть выпуск), и ресурсов, затраченных на их производство (затраты). См.: "Evaluation Tools & Approaches" (http://www. worldbank. org/ oed / oed_approach_summary. html).

Для оценки эффективности программ можно предложить шка­лу направлений оценки, в которой ключевыми являются показатели оценки достижения намеченных целей и выполнения поставленных задач.

Дополнительно в шкалу основных направлений и критериев оценки целесообразно ввести направления, которые позволят оцени­вать не только результаты, но и качество самого процесса их дости­жения.

Это позволит принимать корректирующие решения по схеме управления в ходе мониторинга реализации программ, а также фор­мировать более объективное представление о качестве программы или проекта в целом.

Графа с весами того или иного направления фактически отража­ет важность его оценки для того, кто эту оценку проводит. Очевидно, варьируя весами, можно изменять приоритет тех или иных направле­ний, однако для разных программ необходимо использовать единую шкалу весов с целью их сравнения и выбора наиболее эффективных (см. табл.)

Направления оценки программы

Направления оценки	Вес направления
Цели и задачи программы Цели программы Задачи (компоненты) программы и сроки их решения
Планирование мероприятий программы Общий срок и план реализации мероприятий программы Финансирование программы
Управление и мониторинг программы Механизмы управления/реализации программы Внешний мониторинг и отчетность по программе Доступность информации для общественности о программе и ходе ее реализации
Результативность и эффективность программы Результаты реализации программы на основе системы показателей и устойчивость достигнутых результатов Методики и расчеты общественной и бюджетной эффективности (анализ затрат и выгод в денежном выражении)
Итоговая оценка:

Эти оценки эффективности программ по направлениям предло­жены с учетом практики оценки, излагаемой в докладах о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного пла­нирования6. Проводится также анализ системы показателей оценки проектов и программ, применяемой Всемирным банком7 и в междуна­родной практике8. Шкала оценки качества включает все основные аспекты разработки, реализации и оценки программ. Риск неадекват­ной оценки того или иного направления сведен к минимуму, посколь­ку каждое направление предлагается декомпозировать на несколько критериев, уровни оценки по которым можно точно определить.

Основным показателем оценки программы должна быть интегральная оценка ее эффективности, которая будет выражена количественно в баллах в интервале от О (минимум) до 5 (максимум). Она является взвешенной оценкой анализа различ­ных аспектов Подготовки, реализации, контроля и результатов программы. Интег­ральная оценка ее эффективности определяется суммой баллов с учетом весов на­правлений оценки в соответствии с приведенной выше таблицей.

Каждое из направлений оценивается по соответствующим оценочным таблицам по пятибалльной шкале. Как уже отмечалось, оценка практически каждого направле­ния включает анализ текущего состояния по нескольким критериям, что минимизиру­ет риск неадекватной оценки того или иного направления. При этом делается выбор из множества критериев, которые определены как уровни оценки. Итоговая оценка каждого направления рассчитывается как сумма баллов по каждому критерию дан­ного направления с учетом веса критерия. Уровни (описание) критериев и их веса должны приводиться в соответствующих оценочных таблицах

__________________________________________________________________

7 Департамент оценки операций Всемирного банка использует шесть уровней для оценки результатов социальной эффективности и экономической эффективности программ, начинающихся оценкой "совершенно неудовлетворительно" и кончающих­ся оценкой "весьма удовлетворительно".

8См., например, "Механизм рейтинговой оценки программ" (Program Assessment Rating Tool - PART), который применяется с 2004 г. Административно-бюджетным управлением США для целей оценки программ (http://www. whitehouse. gov/omb/ part /index, html).

Наличие интегрального количественного показателя оценки, ос­нованного на использовании стандартизованной шкалы оценки, дает возможность сравнивать различные программы и соответственно ран­жировать их по этому показателю с целью выбора из портфеля реали­зуемых программ наиболее эффективных. Появляется база для при­нятия контролирующими и руководящими органами, ответственными за управление портфелем программ, взвешенных решений по оптими­зации этого портфеля.

При проведении такой оценки можно выявить слабо прорабо­танные механизмы не только отдельной программы, но и их групп (например, группы проектов МФО и группы федеральных целевых программ или различных групп, объединенных по отраслевому или иному признаку). Подобного рода оценку целесообразно проводить как по завершении программы, так и в процессе ее реализации, а также на этапе подготовки.

Предлагаемый метод оценки можно использовать в ходе приня­тия решений о выборе альтернативных вариантов реализации про­грамм или при необходимости распределения ограниченных финансовых ресурсов на большое число конкурирующих программ9. В слу­чае целесообразности отражения достигнутого уровня затрат по от­дельным непосредственным и конечным результатам показатели эко­номической и общественно-экономической эффективности также мо­гут быть вынесены в число главных показателей. Последнее имеет смысл, когда есть возможность сравнить данные показатели с анало­гичными показателями, достигнутыми в других проектах/програм­мах как в России, так и за рубежом.

На данном этапе бюджетного реформирования в России наибо­лее важным в предлагаемом подходе к оценке эффективности про­грамм является не столько конечный количественный результат оцен­ки, выраженный в баллах

__________________________________________________________________

9. В 2005 г. распоряжением Правительства России (от 12 апреля 2005 г.) на основе данных эксперимента по внедрению методов бюджетного планирования, ориентированного на результат, было распределено между главными распорядителя­ми средств на конкурсной основе 180 млн. руб., или 0,006% всех расходов федераль­ного бюджета на 2005 год.

или денежных единицах , сколько возмож­ность демонстрации качества всех аспектов бюджетных программ (про­цессов планирования, финансирования, закупок, мониторинга, управ­ления). Такая работа должна проводиться на регулярной основе (на­пример, в привязке к ежегодному бюджетному циклу), чтобы можно было своевременно выявлять проблемные места в реализации бюд­жетных программ и принимать соответствующие меры.

Приведенные в этом разделе ключевые элементы методологии аудита эффективности программных расходов бюджета целесообраз­но внедрять в текущую практику как самих министерств (внутренний аудит), так и контролирующих органов (внешний аудит).

Бюджетные реформы и контроль

за эффективностью расходов

Для эффективного проведения бюджетной реформы и закрепления ее достижений требуется соответствующая законодательная база. В тех случаях, когда процесс реализуется только на уровне исполнительной власти, в дальнейшем возникают существенные задержки и даже останов­ки в реализации реформ. Внедрение методов бюджетирования, ориенти­рованного на результат, означает, с одной стороны, повышение степени свободы министерств и ведомств распоряжаться средствами, а с другой - усиление их ответственности. Основной акцент смещается с внешнего контроля на внутренний - на уровень министерств и ведомств.

Некоторые страны, прежде чем начинать всеобъемлющее внедре­ние методов бюджетирования, ориентированного на результат, реализовывали отдельные пилотные проекты на уровне одного или несколь­ких министерств. После этого программный подход с учетом выяв­ленных проблем и соответствующих корректировок получал распро­странение на остальные министерства и ведомства.

Переход к методам бюджетирования, ориентированного на резуль­тат, часто сопровождается (увязывается) другими реформами: административной (выделением функциональных агентств и служб), системы учета и отчетности в государственном секторе (переходом от кассовой: метода учета к методу начисления). Часто при этом создаются коорди­нирующие структуры на высшем уровне исполнительной власти.

Для контроля за реализацией программ в структуре каждого органа исполнительной власти создается должность ответственного за внутренний учет (например, на уровне заместителя министра). Этот специалист (или группа специалистов) может назначаться как парламентом, так и Минфином или правительством и подчиняться напрямую руководителю данного органа исполнительной власти, хотя финансирование его будет осуществляться не за счет министерства.

При подготовке ежегодного отчета о реализации программ мини­стерства на основе сравнения фактических значений показателей с целевыми ориентирами должны, как правило, объяснять причины по­лученных расхождений. Также они должны представлять план даль­нейших действий по обоснованию недостигнутых целей, рассчитывать план и бюджет на следующий год с учетом фактических результатов, оценивать качество используемой в отчете информации.

Минфином России в сентябре 2005 г. опубликован доклад "Бюд­жетная политика 2006-2008 годов"10, в котором приведены основные итоги первого этапа бюджетной реформы. К их числу можно отнести принятие трехлетнего перспективного финансового плана, разделение действующих и принимаемых бюджетных обязательств государством, формирование докладов распорядителей средств о результатах дея­тельности, структурированной по бюджетным программам.

Отметим, что доклады распорядителей бюджетных средств о ре­зультатах деятельности не имеют статуса закона и являются скорее приложением к сметным расходам, которые утверждаются в составе закона о федеральном бюджете. Однако именно в них (а не в этом законе) отражены цели и задачи распорядителей бюджетных средств с увязкой их бюджетного финансирования. Вот почему одной из оче­редных задач бюджетной реформы должно быть повышение статуса докладов распорядителей бюджетных средств (возможно, через вне­дрение программной классификации бюджета) для усиления их от­ветственности за качество информации в докладах, а также за испол­нение бюджетных программ.

В настоящее время уже создана основа для проведения очередно­го этапа бюджетной реформы, который заключается в следующем. На основе информации докладов об основных результатах деятельности, а также федерального бюджета в разрезе действующих и принимаемых обязательств

проводится комплексный анализ (аудит) эффективности расходов федерального бюджета. В ходе такой работы предстоит оце­нить эффективность и стоимость предоставляемых распорядителями средств бюджетных услуг, а также определить потребности в них. Что­бы исключить влияние распорядителей средств на результаты, целесо­образно обеспечить независимость проведения такой оценки, а также прозрачность и доступность к полученным результатам.

Итогом проведения этой работы должно быть составление перечня наиболее эффективных и отобранных на конкурсной осно­ве бюджетных целевых программ, включающих конкретные и обо­снованные бюджетные услуги, которые должны быть профинанси­рованы из бюджетных средств, например, в 2007 г. При этом может быть выявлено, что часть бюджетных услуг и соответственно бюд­жетных программ окажется невостребованной по той или иной при­чине, например, из-за их неэффективности, что потребует разработки соответствующих мероприятий.

_________________________________________________________________

10 http://www. minfin. ru/budref/budjet2006.pdf

Представленная в 2005 г. президентом России амбициозная про­грамма развития здравоохранения и образования, агропромышленно­го сектора и жилищной сферы, а также одобренное несколькими ме­сяцами ранее решение правительства России о создании Инвестици­онного фонда предполагают существенное увеличение государствен­ных расходов на достижение этих целей начиная с 2006 г. Однако с повышением заработной платы работников, например, сфер здраво­охранения и образования, качество предоставляемых бюджетными уч­реждениями услуг может и не повыситься.

Не вполне ясны также процедуры и механизмы реализации этих государственных проектов, которые, возможно, выйдут за рамки бюджетного процесса.

Кроме задачи повышения благосостояния населения, следует так­же обозначить и другие, не менее актуальные цели данных государ­ственных проектов. Более того, важно определить результаты, кото­рые государство ожидает получать от их реализации каждый год, то есть вполне определенно увязать увеличение государственных рас­ходов с повышением качества предоставляемых государством бюд­жетных услуг.

Таким образом, необходимо в полной мере применить для дан­ных проектов методы бюджетирования, ориентированного на резуль­тат, включая проведение аудита эффективности проектов на всех эта­пах их подготовки и реализации. В противном случае может сфор­мироваться дорогостоящая и малоэффективная система по "освое­нию" бюджетных ресурсов.

Президент РФ В. Путин:

«Основной принцип бюджетной реформы – переход от управления бюджетными затратами к управлению результатами. ‹…› Достижение оптимального уровня госрасходов должно стать базовым принципом экономической политики».

(Послание 2004 года.)

Бюджетная реформа – введение новых принципов бюджетного регулирования и построение новых межбюджетных отношений (см. Межбюджетные отношения),направленное на создание прозрачной и эффективной системы управления государственными ресурсами.

Реформа реализуется по трем основным направлениям, обозначенным в докладе вицепремьера А. Жукова «Об основных принципах финансовоэкономической политики Правительства Российской Федерации на 2005 год», с которым он выступил в Госдуме 29 сентября 2004 года:

1. Разграничение полномочий между уровнями бюджетов, отмена нефинансируемых мандатов и замена натуральных льгот денежными выплатами.

2. Программноцелевые методы планирования, в том числе на более длительную перспективу, повышение эффективности федеральных целевых программ.

3. Проведение масштабной реструктуризации сети бюджетных учреждений (см. Сокращение и реструктуризация сети бюджетных учреждений),большинство из которых изменят статус и получат право заниматься коммерческой деятельностью.

Зам. руководителя аппарата правительства А. Головков: «В ближайшие дватри года по программноцелевому методу будет осуществляться 6070% бюджетных расходов, хотя трудно ломать мышление чиновников, давно привыкших к борьбе за распределение финансовых средств».

И использование их для выполнения функций, возложенных на государственные и муниципальные органы власти.

Вместе с тем следует признать, что этот механизм был создан и приспособлен для централизованного управления экономическими и социальными процессами в стране. Изменение политического строя и экономических основ в государстве, нашедшее отражение в Конституции 1993 г., новые задачи, стоящие перед бюджетной системой, четко высветили недостатки действующего механизма управления общественными финансами. Главный недостаток заключался в том, что этот механизм был ориентирован не на управление результатами, а на управление затратами .

Обеспечение экономической и социальной стабильности в государстве, повышение эффективности использования бюджетных средств потребовали проведения в стране бюджетных реформ .

Цели проведения этих реформ:

• поддержание макроэкономической и финансовой стабильности в государстве;
• обеспечение выполнения и создание условий для оптимизации расходных обязательств всех уровней власти в стране;
• повышение отдачи от бюджетных ассигнований и достижение на этой основе более высокого экономического и социального эффекта;
• формирование налоговой системы , стимулирующей экономический рост и обеспечивающей необходимый уровень доходов бюджетной системы;
• оптимизация управления государственным долгом и финансовыми активами;
• обеспечение прозрачности, стабильности финансовой системы и финансовых институтов страны.

Бюджетные реформы начались с первых лет перехода к рыночной экономике . Уже в 1991 г. были разработаны и изданы два основополагающих закона: «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» от 10 октября 1991 г. № 1734-1 и «Об основах налоговой системы в Российской Федерации » от 27 июля 1991 г. № 146-ФЗ. Они заложили новые основы формирования и функционирования бюджетной и налоговой систем нашего государства.

В 1991 г. вместо действовавших раздельных для федерального и территориальных бюджетов классификаций была введена единая бюджетная классификация , объединившая в одном документе однородные доходы и расходы федерального, региональных и местных бюджетов .

Важным этапом реформирования межбюджетных отношений стал Закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ, регламентировавший формирование и использование финансовых ресурсов местного самоуправления, впервые определивший состав местных финансов и принципы их образования, впервые установивший, что формирование местных бюджетов основывается на государственных минимальных социальных стандартах и социальных нормах.

В 1997 г. была введена новая бюджетная классификация, отразившая изменения в планировании , исполнении и учете бюджетных доходов и расходов.

В 1998 г. были приняты Бюджетный и Налоговый кодексы, установившие основы действующих в настоящее время бюджетной и налоговой систем, а также бюджетного процесса.

Бюджетные реформы проводились и продолжают проводиться по следующим важнейшим направлениям:

• реформирование межбюджетных отношений;
• реформирование бюджетного процесса;
• реформирование бюджетной сети (реорганизация бюджетных учреждений).

В рамках первого направления Правительство РФ постановлением от 30 июля 1998 г. № 862 утвердило «Концепцию реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 годах». Продолжением работы в этом направлении стала «Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года», одобренная Правительством РФ, и издание в 2003 г. новой редакции Федерального закона «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ. Последнее повлекло за собой внесение существенных изменений в Бюджетный кодекс. Главным итогом реформирования межбюджетных отношений стало разделение уровней бюджетной системы России с определением на постоянной основе для каждого ее уровня полномочий, доходов и расходных обязательств.

В рамках второго направления реформирование бюджетного процесса началось с подготовки и утверждения постановлением Правительства РФ «Положения о разработке перспективного финансового плана Российской Федерации» от 6 марта 2005 г. № 118, а также с подготовки и одобрения постановлением Правительства РФ «Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах» от 22 мая 2004 г. № 249. Этим же постановлением было утверждено «Положение о докладах, о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования ». Концепция и утвержденный Правительством РФ План мероприятий по ее реализации в 2004-2006 гг. предусматривал внедрение среднесрочного планирования и исполнения бюджета , ориентированных на результаты, введение новой бюджетной классификации и бюджетного учета , изменение процедур составления исполнительными органами и рассмотрения представительными органами власти проектов бюджетов .

Заключительным шагом в реформировании бюджетной системы и бюджетного процесса стало принятие Федерального закона РФ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ, в котором:

• радикально пересмотрена большая часть статей всех глав БК РФ;
• сделаны существенные дополнения новых глав и статей;
• устранено значительное количество устаревших глав и статей.

Бюджетный кодекс РФ содержит новую нормативную базу и механизмы реализации задач по реформированию бюджетной системы и прежде всего федерального бюджета .

Основными концептуальными и структурными особенностями федерального бюджета на 2008 г. и на период до 2010 г. явились:

• превращение федерального бюджета в инструмент макроэкономического регулирования;
• планирование и утверждение параметров и показателей федерального бюджета на трехлетний период в форме федерального закона;
• изменение структуры доходов в части их распределения на нефтегазовые и ненефтегазовые доходы с определением размера нефтегазового трансферта, направляемого на финансирование расходов федерального бюджета;
• формирование Резервного фонда и Фонда будущих поколений;
• определение на первый и второй годы планового периода нераспределенной части расходов в объеме, эквивалентном 2,5 и 5% расходной части, позволяющих планировать новых обязательств бюджета в режиме «скользящей трехлетки»;
• утверждение общего объема бюджетных ассигнований на исполнение публичных нормативных обязательств;
• создание условий для заключения долгосрочных контрактов, расширения полномочий и ответственности главных распоря-дителей бюджетных средств.
• реализация концепции особого режима использования ненефегазовых доходов, введение таких параметров, как ненефтегазовый дефицит, объем нефтегазовых доходов, нефтегазовый трансферт.

В рамках третьего направления бюджетных реформ в ближайшее время решаются задачи по оптимизации сети бюджетных учреждений, их реорганизации, внедрению новых форм их финансирования, разработке и использованию методов финансирования бюджетных расходов, ориентированных на результат. С этой целью Правительство РФ в сентябре 2003 г. одобрило «Принципы реструктуризации бюджетного сектора».

Завершающим этапом бюджетного реформирования должны стать всеобщая сверка и проработка всей совокупности нормативно-правовых актов на предмет максимального устранения коллизий, уточнения и однозначного толкования терминологической базы бюджетного права . Особенно это касается различных подзаконных актов, писем, инструкций, разъяснений и т.п. Например, в ст. 6 Бюджетного кодекса консолидированный бюджет трактуется как свод бюджетов бюджетной системы за исключением бюджетов государственных внебюджетных фондов . А Федеральное казначейство, согласно установкам Минфина, ведет отчетность по консолидированному бюджету как совокупности всех бюджетов бюджетной системы и бюджетов государственных внебюджетных фондов. При этом в рамках консолидированного бюджета страны остаются не учтенными большой объем средств Стабилизационного фонда (Резервного фонда и Фонда национального благосостояния).

Выделяют следующие основные направления бюджетной реформы:

1. Реформирование межбюджетных отношений, главным итогом которых на сегодняшний день стало разделение уровней бюджетной системы с определением на постоянной основе для каждого ее уровня полномочий, доходов и расходных обязательств.

2. Реформирование бюджетного процесса который предусматривает осуществление мероприятий по внедрению среднесрочного планирования и исполнения бюджета ориентированного на результат введения новой бюджетной классификации и бюджетного учета, измерения процедур составления рассмотрения проектов бюджета.

3. Реформирование бюджетной сети. В основе лежит реорганизации бюджетных учреждений. В рамках данного направления решается задача по оптимизации сети бюджетных учреждений, их реорганизации, внедрению новых форм их финансирования, разработки и использования методов финансирования бюджетных расходов, ориентированных на результат.

Не менее важное место в фин. политике занимает налоговая политика, проведение кот. Имеет опр. Положительные результаты уже в наст момент.

К её позитивным моментам можно отнести повышение собираемости налогов при снижении налоговой нагрузки на субъекты хозяйств. В следствии снижения за последние годы ставки налога на прибыль с 35% до 24% и затем до 20%, ставки НДС с 20% до 18%.

Основная цель налоговой реформы это формирование налоговой системы, кот будет необременительной для субъектов хозяйств как по уровню изъятия доходов, так и части процедур расчета и уплаты налогов.

Важной сост. Частью финансовой политики является и политика в области соц. страхования, кот связана с функционирование гос. Внебюджетные фонды, обеспечивающих реализацию обязательного пенсионного страхования и соц защиту населения при временной нетрудоспособности.

Эффективность реализации этой составляющей финансовой политики зависит от многих факторов в частности.

1. Упрядочение системы соц. пособия и льгот, которые должны получить адресный характер предполагающий их предоставление социально уязвимым слоям населения.

2. Сохранение стабильности доходов гос. внебюджетных фондов.

3. Усиление контроля за целевым и эффективным расходованием средств гос. внебюджетных фондов.

Усиленная реализация финансовой политики непосредственно зависит от последовательного привидения намеченных реформ, способности быстро реагировать на изменение условий экономического развития.

К основные направлениям (задачам) финансовой политики Росси на современном этапе можно отнести следующее:

Устойчивый профицит федерального бюджета или сохранение сбалансированности федерального бюджета;

Снижение государственного долга;

Стабилизация национальной валюты и снижение темпов инфляции;

Развитие банковского сектора, в первую очередь, в части совершенствования законодательной базы функционирования банковской системы;

Переход к среднесрочному планированию;

Продолжение налоговой реформы и реформы межбюджетных отношений (снижение налоговой нагрузки и расширение налоговой базы, внесение целого ряда поправок в Бюджетный кодекс РФ, совершенствование схем разграничения расходных полномочий между уровнями бюджетной системы).

Нестеренко Татьяна Геннадьевна, заместитель министра финансов Российской Федерации, кандидат экономических наук.

Состояние общественных финансов неразрывно связано с экономическим состоянием государства в целом, поскольку сектор государственного управления, через который происходит перераспределение общественных финансов, является неотъемлемой частью экономической системы любой страны.

Поэтому для анализа основных направлений бюджетной реформы, проводимой в Российской Федерации на протяжении последних нескольких лет, необходимо рассмотреть источники бюджетного кризиса, побудившего законодателя и Правительство РФ искать новые решения в управлении общественными финансами.

С начала 1970-х гг. экономический рост в СССР становился все более аномальным. Доля сырьевых ресурсов в экспорте росла, притом что доля продукции обрабатывающих отраслей падала. Неэффективность социалистической системы хозяйствования, основанной на господстве государственной собственности и управленческой иерархии, которая обеспечивала координацию хозяйственной деятельности прямыми распорядительными актами, стала очевидным фактором.

При этом стоит отметить, что в 1970-е гг., по статистическим данным, цены на нефть в мире были ошеломляюще высокими. Если перевести цену на нефть в сопоставимые показатели, то окажется, что тогда она была даже выше, чем сейчас. То есть условия для развития страны были очень благоприятными. Наша экономическая и политическая элита полагала, что такое "нефтяное" благоденствие будет бесконечным.

Исторические аспекты в данном случае важны для нас не столько для того, чтобы понять, почему мы (или наши предшественники) делали те или иные шаги, сколько с сегодняшних позиций осознать, чего нам не стоит делать в будущем, а особенно сейчас, когда идет дискуссия по вопросу накопления и сохранения средств от нефтегазовых доходов.

В 1980-е гг. цены на нефть снизились в шесть раз. Последний источник, благодаря которому жила экономика Советского Союза, иссяк. При этом сельское хозяйство находилось в плачевном состоянии, за импорт нужно было платить валютой, а наш экспорт не был востребован.

Кризис выразился в возникновении резко отрицательного сальдо торгового баланса, дефиците текущего баланса и бюджетном дефиците.

Весной 1991 г. последний глава Кабинета Министров СССР Валентин Павлов сказал: "По результатам торговли прошлого года мы стали должниками почти всех стран, даже Восточной Европы - Чехословакии, Венгрии, Югославии. Если в 1981 году на погашение внешнего долга и процентов по нему мы направляли 3800 млн. в свободно конвертируемой валюте, то в текущем году необходимо погасить уже 12 миллиардов" <1>.

<1> Доклад премьер-министра СССР В.С. Павлова на V сессии Верховного Совета СССР 22 апреля 1991 года.

Дефицит бюджета усугублялся кризисом неплатежей. Начались различные взаимозачеты, уплата налогов в товарной форме, бартер. На фоне товарного дефицита нарастали проблемы с выплатой заработной платы, пенсий и других социальных выплат. Недовольство населения возрастало. В стране начались массовые акции протеста (начиная с недовольства в очередях к товарному прилавку и заканчивая перекрытием железнодорожных путей).

На своих последних заседаниях Верховный Совет СССР в 1991 г. принимает решение поднять в несколько раз все социальные выплаты. Увеличен минимальный размер оплаты труда, подняты размеры стипендий, пенсий, выплат чернобыльцам и т.д., то есть на фоне стагнирующей экономики, на фоне огромного дефицита бюджета принимаются усугубляющие его популистские решения. Новый парламент - Государственная Дума принимает в 1993 г. беспрецедентные по масштабу предстоящих выплат законы о ветеранах и об инвалидах.

Устанавливаются новые формы предоставления социальных льгот, так называемые натуральные льготы, - просто кому-то предоставляются бесплатно транспорт, коммунальные услуги, телефонная связь.

Очевидно, что приказать предоставить услугу бесплатно возможно только при жесткой административной системе, основанной на государственной собственности, а независимый от власти частный предприниматель потребует компенсацию за то, что он исполнил государственное обязательство.

Провозглашенный Конституцией РФ принцип равной защиты частной, государственной, муниципальной форм собственности постепенно приводит к пониманию того, что не может один собственник взять на себя обязательство, а другой собственник безвозмездно нести бремя по его исполнению.

Таким образом, формирование законодательства в социальной сфере и базовых экономических основ нового Российского государства шло разнонаправленными курсами.

Напряжение возникает и в отношениях "центр - регионы". Центр принимает решение о введении льгот, а оплачивать их обязали субъектов Российской Федерации. То есть искажены не только социальные и экономические, но и федеративные отношения.

В 1990 г. формируется банковская система. При этом не установлено никаких требований к капиталу банков, отсутствует банковский надзор. За три года число банков в России достигло значительной цифры - 1400.

Чуть позже происходят серьезные изменения в функциях Центрального банка РФ. Он перестал обслуживать платежи государства; требование об обязательности обслуживания счетов бюджета и бюджетных учреждений только Центральным банком РФ отменяется. Возникает вполне понятный процесс перевода счетов бюджетов в коммерческие банки.

Это привело к тому, что бюджетные деньги просто исчезали, в том числе и на выплату заработной платы, пенсий, пособий, оплату государственного оборонного заказа, коммунальных услуг и т.п. Проблема неплатежей усугублялась. Усугублялась она не только и даже не столько тем, что бюджетные средства переводились в ненадежные кредитные организации, а в большей степени тем, что в то время нарушался один из фундаментальных признаков надлежащего управления общественными финансами - принцип единства кассы, или единства счета.

Этот принцип означает, что в процессе исполнения бюджета все поступления и выбытия денежных средств осуществляются с одного счета, открытого органу, выступающему в качестве "кассира" от имени собственника (публично-правового образования). На этот счет поступают денежные средства от уплаты налогов, сборов и других поступлений, с этого счета производятся выплаты в процессе исполнения расходных обязательств публично-правового образования. В условиях единого счета у участников бюджетного процесса должны быть только права на принятие от имени собственника обязательств и права на оплату этих обязательств, а сами денежные средства консолидируются и управление ими осуществляется таким образом, чтобы их всегда было достаточно в момент требования об оплате обязательства.

В то время, когда счета бюджетных учреждений были рассредоточены в коммерческих банках, на них учитывались не права на принятие и оплату обязательства, а непосредственно денежные средства, которые переводились со счета Минфина России на банковские счета этих учреждений. Это были тысячи банковских счетов и миллиарды рублей. На каких-то счетах средства лежали невостребованными, где-то их не хватало на оплату текущих потребностей. Перераспределение средств в ситуации разрозненных банковских счетов и отсутствия системы управления ресурсами в рамках единого счета было невозможно.

В результате Российская Федерация, распределив все денежные средства по счетам в коммерческих банках, потом у них же эти денежные средства и заимствовала для пополнения ликвидности своего счета.

Таким образом, проблема отсутствия системы управления ресурсами, или управления ликвидностью бюджета, наряду со всеми другими проблемами (неплатежи и неисполнение огромного объема обязательств) усугубила положение с исполнением бюджета и привела к росту объема государственного долга и стоимости его обслуживания.

В некоторых странах Восточной Европы экономические реформы прошли намного быстрее, но они происходили быстрее там, где были институты, необходимые для функционирования рынка: соответствующая судебная система, гражданское законодательство, банковская система и т.д. В России все институты формировались параллельно с реформой.

Наконец, в 1998 г. был принят Бюджетный кодекс Российской Федерации (далее - Бюджетный кодекс). В то время это был значительный шаг вперед в сфере регулирования бюджетных правоотношений. Наряду с четким разграничением прав, обязанностей и ответственности участников бюджетного процесса, описанием процессов составления, утверждения и исполнения бюджетов Бюджетный кодекс закрепил принцип казначейского исполнения бюджета с соблюдением требований единства кассы. Для федерального бюджета тем "кассиром", который производит и учитывает все платежи в процессе исполнения бюджета, стало Федеральное казначейство.

Реализация положений Бюджетного кодекса на практике имела свои организационные и методологические трудности.

Прежде всего, перед Правительством РФ и Минфином России стояла задача создать и внедрить концепцию единого казначейского счета (далее - ЕКС). Концепция ЕКС была утверждена Правительством РФ в 2000 г. <1>.

<1> См.: распоряжение Правительства РФ от 23 января 2000 г. N 107-р // СЗ РФ. 2000. N 5. Ст. 576.

В рамках этой работы необходимо было закрыть отдельные банковские счета всех участников бюджетного процесса и перевести все потоки бюджетных средств (и поступление, и выбытие) на единый счет Федерального казначейства.

В свою очередь, все федеральные бюджетные учреждения должны были открыть свои лицевые счета только в Федеральном казначействе. На этих счетах учитываются права бюджетного учреждения на принятие обязательств, оплата которых должна осуществляться за счет средств федерального бюджета. Учреждение в пределах предоставленных ему прав принимает обязательства (заключает договора и контракты), а после выполнения соответствующих работ контрагентом по договору представляет платежное поручение в Федеральное казначейство, которое после проверки факта возникновения у федерального бюджета обязанности к оплате производит операцию по списанию средств с единого казначейского счета на банковский счет контрагента по договору.

Сложно и неоднозначно шел этот процесс и в отношении операций, осуществляемых Министерством обороны РФ, а также доходов, администрируемых таможенными органами. К сожалению, остается еще ряд нерешенных вопросов, но принципиальное внедрение ЕКС состоялось, и оно позволило ускорить доступ к ресурсам, необходимым для осуществления платежей, сократить сроки получения отчетности по всем операциям в процессе исполнения бюджета.

Кроме того, внедрение ЕКС позволило обеспечить соблюдение нормативов распределения доходов между уровнями бюджетной системы. Ситуация, когда к 1998 - 1999 гг. образовалась задолженность субъектов Российской Федерации перед федеральным бюджетом в размере 18 млрд. руб. из-за применения зачетных механизмов исполнения обязательств перед государством, сейчас невозможна.

Товарная форма платежей и неденежные расчеты в российской экономике в 1998 - 1999 гг. достигали 67%. Такие формы расчетов доминировали не только между хозяйствующими субъектами, но и между этими субъектами и региональными и местными бюджетами в процессе исполнения налоговых обязательств перед ними. Чем только не рассчитывались налогоплательщики: углем, электроэнергией, сельхозпродукцией и т.п.

Помимо "странно" складывающихся цен на эту продукцию возникала ситуация, когда у налогоплательщика почти всегда была переплата налога в региональный бюджет (пусть и в натуральной форме) и недоплата в федеральный бюджет (на федеральном уровне уплатить налог натурой было невозможно). Происходило подобное в силу того, что региональные власти имели возможность "мотивировать" налогоплательщиков к уплате тех налогов, которые поступали в региональный бюджет.

С внедрением ЕКС налогоплательщики были выведены из бюджетных правоотношений. Дело налогоплательщика - уплатить, а дело органов Федерального казначейства - подсчитать, сколько он уплатил, в том числе и товарной формой; учесть эту информацию при определении общего объема того или иного дохода, поступившего на конкретной территории; определить, как этот доход должен распределяться между федеральным и региональным бюджетом; и уменьшить то, что полагается субъекту Российской Федерации, на сумму, эквивалентную товарной поставке от налогоплательщика в пользу субъекта Российской Федерации, а все "живые деньги" (их именно так тогда называли) зачислить на единый счет федерального бюджета.

После введения этого механизма субъектам Российской Федерации стало невыгодно стимулировать товарную форму уплаты налога, поскольку без "живых денег" было невозможно по крайней мере платить бюджетную заработную плату. Другим преимуществом казначейской системы исполнения бюджета, установленной Бюджетным кодексом, стало внедрение жесткого контроля за соблюдением положений норм федерального закона о федеральном бюджете органами Федерального казначейства на стадии, предшествовавшей платежу (предварительный контроль). Чем четче исполнялся закон о бюджете, тем, как это ни странно, яснее становились очевидные ошибки в законодательном регулировании бюджетных правоотношений.

До реализации казначейского исполнения бюджета невозможно было установить, чем вызваны те или иные проблемы - просчетами в бюджетной политике или просто неправомерными действиями бюджетополучателей. И только тогда, когда Федеральное казначейство на стадии предварительного контроля стало отслеживать и санкционировать все платежи, не допуская при этом нецелевого использования бюджетных средств, стали очевидны пороки, которые заложены в самом бюджете.

Все острее стали проходить дискуссии о необходимости бюджетной реформы, в том числе о переходе на среднесрочный бюджет, о создании иных организационно-правовых форм учреждений, оказывающих государственные услуги, об изменении бюджетной классификации и по другим направлениям бюджетной реформы, формализованным в Постановлении Правительства РФ от 22 мая 2004 г. N 249.

На практике был подтвержден давно известный факт: любая норма может совершенствоваться, если есть инструмент, посредством которого можно было бы обеспечить ее соблюдение.

К настоящему времени финансовыми властями сделано очень многое. На первое место в тех решениях, которые приняты в рамках изменений бюджетного законодательства, можно поставить введенный в 2004 г. институт расходных обязательств.

На смену длительным и безуспешным попыткам создания (в масштабах всей страны) системы минимальных государственных стандартов, предназначенных для установления на их основе нормативов финансовых затрат, необходимых для формирования расходной части всех бюджетов бюджетной системы, пришел принцип формирования расходов бюджетов, закрепленный в ст. 65 Бюджетного кодекса, в которой установлено, что формирование расходов бюджетов осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными установленным законодательством Российской Федерации разграничением полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления.

В результате внесенных в бюджетное законодательство изменений был создан алгоритм, лежащий в основе формирования бюджетов бюджетной системы:

первое - полномочия между публично-правовыми образованиями разграничены <1>;

<1> См.: Федеральные законы от 04.07.2003 N 95-ФЗ, от 22.08.2004 N 122-ФЗ.

второе - в процессе реализации полномочий принимаются обязательства или в результате издания нормативных актов, то есть публичные обязательства, или в результате заключения от имени публично-правового образования договоров (соглашений), то есть иные обязательства;

третье - в целях финансового обеспечения исполнения расходных обязательств публично-правовое образование реализует данное ему право по установлению налогов и сборов. Кроме этого, публично-правовое образование как собственник имущества получает доходы от управления своей собственностью;

четвертое - в процессе управления активами и обязательствами возникают потоки денежных средств, прогноз объемов по которым и находит свое отражение в бюджете.

При этом, если говорить о полномочиях публично-правовых образований в сфере оказания государственных (муниципальных) услуг, важно отметить, что все виды услуг, оказываемых публично-правовым образованием, можно разделить на два вида: общественные услуги и индивидуальные (частные) услуги.

К общественным услугам можно отнести такие, по которым получатель (реципиент) не персонифицирован (оборона, безопасность, охрана окружающей среды, суды и т.п.).

В сфере индивидуальных услуг, оказываемых публично-правовым образованием, персонифицирован конкретный получатель (реципиент), который потребляет их лично и лично испытывает на себе их качество (образование, здравоохранение и т.п.).

Отличием поведения получателя индивидуальной услуги, оказываемой публично-правовым образованием, от общественной услуги является то, что получатель имеет право отказаться от ее получения.

В сфере предоставления индивидуальных услуг, оказываемых публично-правовым образованием, возможны три способа их исполнения:

1. государство (муниципальное образование) само производит услугу посредством создания соответствующего учреждения;
2. государство (муниципальное образование) покупает услугу за пределами сектора государственного управления в пользу получателя (реципиента);
3. государство (муниципальное образование) передает получателю (реципиенту) часть финансовых ресурсов, с тем чтобы он самостоятельно выбрал себе поставщика этой услуги.

При этом государство должно выбирать конкретный способ оказания государственных услуг с анализом его эффективности, основным критерием которого является отношение "цена - качество".

Кроме того, Бюджетным кодексом установлен один из основных принципов, обеспечивающих устойчивость и прозрачность всех бюджетов бюджетной системы, - кассовое обслуживание всех бюджетов органами Федерального казначейства, т.е. проведение и учет операций по кассовым поступлениям в бюджет и кассовым выплатам из любого бюджета исключительно Федеральным казначейством.

Необходимо акцентировать внимание на слове "учет", поскольку именно реализация полномочий по кассовому обслуживанию позволяет восстановить существовавшую в Союзе ССР систему, посредством которой все потоки в рамках исполнения бюджетов бюджетной системы регистрировались в соответствии с кодами бюджетной классификации в едином кассовом органе (ранее эту функцию выполнял Госбанк СССР) путем введения банковских символов, соответствовавших кодам бюджетной классификации.

Опыт внедрения кассового обслуживания исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов муниципальных образований доказал со всей очевидностью, что на сегодняшнем этапе становления и развития публичных финансов Российской Федерации решение о переходе с кассового исполнения этих бюджетов Банком России и кредитными организациями на кассовое обслуживание исполнения их Федеральным казначейством оказалось своевременным и правильным.

Благодаря этому, в частности, удалось в условиях значительного сокращения сети расчетно-кассовых центров Банка России обеспечить открытие единых счетов всех бюджетов Российской Федерации и всех бюджетов муниципальных образований только в учреждениях Банка России.

Эта мера в условиях масштабного перераспределения бюджетных средств в бюджетной системе Российской Федерации от федерального бюджета в бюджеты субъектов Российской Федерации и особенно в бюджеты муниципальных образований, связанного с разграничением расходных обязательств между уровнями публично-правовых образований, гарантировала, прежде всего, сохранность бюджетных средств.

В отсутствие кассового обслуживания исполнения бюджетов Российской Федерации в едином центре счета бюджетов многих субъектов Российской Федерации и счета бюджетов подавляющего большинства муниципальных образований оказались бы в "своих" региональных и муниципальных банках со всеми возможными рисками для устойчивости бюджетной системы Российской Федерации и без гарантий целевого использования бюджетных средств.

Другим очевидным положительным следствием перехода на кассовое обслуживание исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов муниципальных образований стало единообразное понимание и исполнение бюджетного законодательства Российской Федерации всеми органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, что тоже является необходимым условием сохранности и целевого использования бюджетных средств, а также эффективности бюджетной системы в целом.

Итак, в течение последних девяти лет в России создавался фундамент для каждого этапа реформ, от которого можно отталкиваться в целях организации и осуществления изменений на последующих этапах.

Обобщая все вышесказанное, можно представить последовательность действий в процессе проведения бюджетной реформы следующим образом:

I этап - укрепление системы исполнения бюджета; составление достоверной отчетности об исполнении бюджета, основанной на кассовом методе учета; обеспечение внешнего контроля за исполнением бюджета;

II этап - приведение в соответствие обязательств публично-правовых образований с их финансовыми возможностями;

III этап - переход на среднесрочное бюджетирование, ориентированное на результат; составление отчетности о финансовом положении публично-правовых образований на базе учета, основанного на методе начисления; внедрение процедур внутреннего контроля и аудита.

Федеральным законом от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведения в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации" создаются условия для реализации третьего этапа реформы.

В этой связи существенным изменением в организации бюджетного процесса является дальнейшее развитие института расходных обязательств, уточнение подходов к бюджетной классификации, упорядочение межбюджетных отношений, удлинение горизонта бюджетного планирования.

Как указывалось выше, обязательства государства могут возникать напрямую из законов (к их числу относятся обязательства по социальным пособиям семьям, имеющим детей, ветеранам, реабилитированным, инвалидам, различные трансферты населению в виде субсидий на оплату жилья, проезда на транспорте и т.п. в рамках действующих законов).

Это так называемые безвозмездные обязательства (обязательства, которые не создают никакого встречного права).

Другой вид обязательств - это обязательства, которые возникают в процессе реализации возложенных на органы власти полномочий. В сфере реализации своих полномочий органы власти выступают участниками гражданско-правовых отношений: сами создают услугу или покупают эту услугу у третьих лиц, заключая с ними договор.

В процессе вступления в гражданско-правовые отношения у органа власти появляются обязательства с правом требования предоставления услуги, т.е. возмездные обязательства.

Исходя из этих правовых различий, в новой редакции Бюджетного кодекса установлено следующее:

1. в понятии "расходные обязательства" выделены обязательства, возникающие в силу закона непосредственно у публично-правового образования (Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования), - публичные обязательства и обязательства, принимаемые действующими от его имени бюджетными учреждениями, - гражданско-правовые обязательства;
2. выделена в отдельную категорию часть публичных обязательств: публичные нормативные обязательства перед физическими лицами в установленном соответствующими законами размере;
3. введены новые понятия, применяемые на разных этапах исполнения расходных обязательств: "бюджетные обязательства" - объем расходных обязательств, подлежащих исполнению в соответствующем финансовом году; "денежные обязательства" - обязательства, подтвержденные и подлежащие оплате, являющиеся основанием для осуществления кассовых выплат;
4. введены понятия "действующие обязательства" и "принимаемые обязательства", позволяющие определить объем бюджетных ассигнований по соответствующим направлениям расходов в каждом плановом периоде.

Другим важным изменением бюджетного законодательства стало изменение подходов к бюджетной классификации. Положение, когда бюджетная классификация утверждалась отдельным законом, в который постоянно вносилось большое количество поправок, нерационально.

Если на федеральном уровне можно увязывать задачи бюджетной политики, формат бюджета и бюджетную классификацию, продвигая параллельно закон о федеральном бюджете и закон о внесении изменений в бюджетную классификацию (хотя и в этом случае возникали коллизии, когда, например, ассигнования уже одобрены или наоборот), то на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований возникают большие проблемы. Трудно представить, как поселение будет формировать свой бюджет, руководствуясь бюджетной классификацией, изменения в которую будут приняты только в декабре.

Утверждение бюджетной классификации отдельно взятым законом, а не Бюджетным кодексом предполагает, что эта классификация нестабильна, что в нее каждый год можно вносить изменения, в том числе принципиального характера. Поэтому в тексте Бюджетного кодекса утверждены все четыре классификации (доходы, расходы, источники финансирования дефицитов и классификация операций сектора государственного управления), сокращено количество классификационных разделов до двух (раздел - подраздел, группа - подгруппа и т.д.). Тем самым повышаются стабильность и предсказуемость бюджетной классификации.

Одновременно происходит переход к управленческому принципу, т.е. органам власти каждого уровня предоставлено право самостоятельно формировать 3-й, 4-й, т.е. более низкие, уровни классификации одновременно с формированием бюджета. Это должно закрепляться непосредственно в соответствующих законах (решениях) о бюджете.

Каждый вид расходов предлагается увязывать с определенным типом расходных обязательств. Тем самым обеспечиваются прозрачность бюджетного процесса и подконтрольность расходов бюджета по целям.

Кроме того, экономическая классификация расходов отражает суть экономического события. В этой связи принят следующий подход к структурированию экономической бюджетной классификации.

Во-первых, целесообразно структурировать экономическую классификацию расходов по ее влиянию на стоимость активов и обязательств. В этой связи можно классифицировать операции как текущие расходы, капитальные расходы, ссуды или кредитование, потому что это три категории операций, которые оказывают или не оказывают влияние на чистую стоимость активов.

Во-вторых, можно классифицировать операции по экономическим потокам с другими секторами экономики. Поэтому в текущих расходах можно выделить трансферты населению, а также закупку товаров и услуг, субсидии и дотации предприятиям и организациям, потому что это взаимоотношения с другими секторами экономики.

В-третьих, бюджетная классификация структурируется по потокам внутри сектора госуправления: трансферты бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальным бюджетам.

Итак, новая классификация создает прочную основу для анализа финансовых результатов деятельности органов власти. При этом важно выделить те операции, которые создают себестоимость государственной (муниципальной) услуги, оценить, сколько стоит та или иная услуга, и проследить движение денежных потоков. Важно контролировать, откуда приходят и в какой сектор экономики уходят деньги из бюджета - в домашнее хозяйство, в сектор финансовых, нефинансовых корпораций. Нужно видеть движение денежных потоков между субъектами экономики, чтобы потом это можно было увязать с системой национальных счетов.

Основные изменения в Бюджетном кодексе в части межбюджетных отношений направлены на четкую классификацию потоков между публично-правовыми образованиями в зависимости от участия в софинансировании (финансировании) расходных обязательств публично-правовых образований.

Можно классифицировать все межбюджетные потоки следующим образом:

• дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности;
• субсидии на софинансирование расходных полномочий публично-правового образования;
• субвенции на финансовое обеспечение делегированных полномочий.

Следующие изменения в организации бюджетного процесса - удлинение горизонта бюджетного планирования и бюджетирование, ориентированное на результат.

Главной целью внутренней политики Российского государства является создание и поддержание социальной, политической и экономической стабильности. Данная цель нашла отражение в ежегодных бюджетных посланиях Президента РФ, а также ежегодных посланиях Президента РФ Федеральному Собранию.

Достижение социально-экономической и политической стабильности означает возможность для всех экономических субъектов - предприятий, финансовых организаций, государственных органов, домашних хозяйств - планировать свою деятельность на достаточно продолжительный период времени <1>.

<1> См.: Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию (18 апреля 2002 г.).

Реализовать указанную цель возможно только при условии составления и исполнения органами власти многолетних финансовых планов и многолетних бюджетов.

При этом если, с одной стороны, использование многолетних финансовых планов и бюджетов является фактором, обеспечивающим стабильность социально-экономических параметров, то, с другой стороны, возможность такого удлинения горизонта планирования непосредственно связана с достижением все большей стабильности и предсказуемости экономической ситуации.

Таким образом, данная стратегия является самоподдерживающейся. Поскольку в настоящее время в России достигнут определенный уровень стабильности, то естественным образом встает задача удлинения горизонта бюджетного планирования.

Необходимо отметить, что отсутствие такого инструментария, как многолетний бюджет, увеличивает транзакционные издержки как самого государства, так и других участников экономических отношений, заключающих с государством договоры гражданско-правового характера. Поскольку контрагенты по договорам с государством не уверены в продолжении финансовых взаимоотношений в рамках заключенных договоров (т.е. нет уверенности, что в бюджете очередного года будут выделены ассигнования в объеме, достаточном для оплаты товаров (работ, услуг), поставленных государству в рамках договора), то они закладывают этот риск в цену контракта, тем самым издержки государства увеличиваются.

Многолетнее бюджетное планирование не только является инструментом финансовой и экономической стабильности, но и позволяет решить другие задачи, к которым относятся:

• проверка правительственных и законодательных решений на предмет соответствия среднесрочной и долгосрочной финансовой стратегии государства;
• обеспечение преемственности бюджетного процесса и повышение фискальной дисциплины;
• повышение прозрачности и эффективности бюджетного процесса;
• экономия времени и иных ресурсов, расходуемых на составление проектов бюджетов.

Все эти задачи чрезвычайно актуальны на нынешнем этапе бюджетных реформ в России.

Общепризнанной мировой практикой стал как минимум трехлетний горизонт финансового планирования.

Во-первых, по макроэкономическим причинам необходимо, чтобы все участники бюджетного процесса, инвесторы видели и понимали, какого рода макроэкономическая ситуация будет складываться в зависимости от той или иной бюджетной политики на ближайшие три года.

Во-вторых, еще большее значение удлинение горизонта бюджетного планирования имеет для главных распорядителей бюджетных средств и бюджетных учреждений (для участников бюджетного процесса), т.е. на микроуровне.

Многолетние финансовые планы и многолетние бюджеты являются планами доходов, расходов и заимствований государства, рассчитанными на несколько лет вперед.

Хотя термины "многолетний финансовый план" и "многолетний бюджет" часто используют как синонимы, представляется целесообразным разграничить их.

Многолетний бюджет отличается от многолетнего финансового плана тем, что его принятие создает определенные юридические права и обязанности, а именно:

• решения, принятые законодательным (представительным) органом в рамках многолетнего бюджета, должны в той или иной мере быть обязательными как для самого этого органа, так и для органов, исполняющих бюджет в рамках последующих бюджетных циклов, попадающих в горизонт планирования;
• многолетний бюджет создает права на принятие бюджетных обязательств.

В основу бюджетного планирования предлагается положить широко известный в международной практике метод "скользящей трехлетки", при котором ранее утвержденные проектировки второго и третьего годов трехлетнего периода становятся основой следующего бюджета с ежегодным добавлением к ним проектировок нового третьего года.

При этом утверждение законом проектировок на второй и третий год не означает запрета на их корректировку в следующем бюджетном цикле.

Однако эти изменения не должны ухудшать положение главных распорядителей бюджетных средств и получателей межбюджетных трансфертов. Таким образом, "скользящая трехлетка", с одной стороны, обеспечивает стабильность и предсказуемость бюджетных проектировок, а с другой стороны - возможность их реагирования на меняющуюся ситуацию, реструктуризацию обязательств, реализацию новых приоритетов бюджетной политики.

В целях повышения устойчивости бюджета в Бюджетный кодекс введено понятие условно утвержденных расходов, под которыми понимаются не распределенные по главным распорядителям бюджетных средств и статьям классификации бюджетные ассигнования планового периода (второго и третьего года трехлетнего периода) в объеме не менее 5% общего объема расходов в соответствующем финансовом году.

Это позволяет создать резерв на случай непредвиденного сокращения доходов, который при благоприятном сценарии может быть использован для принятия новых обязательств в очередном бюджетном цикле.

Необходимо отметить, что в рамках бюджетной реформы акцент смещается на развитие среднесрочного бюджетирования, ориентированного на результат, и наделение менеджеров, непосредственно связанных с предоставлением государственных услуг, полномочиями по управлению расходами и результатами.

При этом должно обеспечиваться сохранение контроля над исполнением бюджета по всем законодательно установленным ограничениям.

Такие изменения в бюджетном процессе должны сопровождаться следующими шагами:

• изменение культуры управления бюджетными средствами. Госслужащие становятся не только и не столько администраторами средств, сколько менеджерами, отвечающими за достижение результатов;
• создание управленческих структур, позволяющих распределить полномочия и обязанности между государственными служащими, находящимися на различных уровнях управленческой иерархии, в соответствии с принципом субсидиарности;
• делегирование полномочий и обязанностей "сверху вниз", на уровень менеджеров - государственных служащих, управляющих осуществлением бюджетных расходов и обеспечивающих достижение запланированных результатов;
• введение методов контроля, учета и финансового менеджмента, обеспечивающих поддержку передачи полномочий и обязанностей без потери контроля над бюджетом;
• создание четкой системы подотчетности менеджеров за достижение "напряженных" плановых показателей, характеризующих результаты бюджетных расходов, и избавление менеджеров от детального контроля за их действиями;
• внедрение эффективной системы финансовой информации, обеспечивающей своевременное предоставление менеджерам на всех уровнях иерархии необходимых им сведений в удобной для них форме;
• создание действенной системы внутреннего аудита, способной стать главным средством, обеспечивающим недопущение нарушений и повышение эффективности управления расходами, а также изменение объекта внешнего аудита: перенос акцента с проверки соблюдения целевого назначения бюджетных средств, достоверности финансовой отчетности и выполнения требований нормативных правовых актов на оценку функционирования системы внутреннего контроля и аудит эффективности бюджетных расходов;
• внедрение новых правил бюджетного учета, основанного на методе начисления.

Подводя итог анализу этапов бюджетной реформы в России, следует отметить, что важнейшим условием, обеспечивающим стабильность общественных финансов, является не размер бюджетных ассигнований, заложенный в бюджете, а то, каким образом определяется их размер, составляется и исполняется бюджет.

С точки зрения неоинституциональной теории регламентация бюджетных процедур представляет собой процесс определения "правил игры", порядка взаимодействия участников бюджетного процесса, в то время как направления и объемы ассигнований можно отнести скорее к оппортунистическому поведению отдельных участников бюджетного процесса, желающих максимизировать свою полезность (скажем, предоставлять услуги меньшего объема и худшего качества).

Процедуры в рамках бюджетного процесса важны, поскольку они определяют не только формальный процесс принятия решений, но и согласование в рамках этого процесса требований всех социально-политических групп по вопросу эффективного использования финансовых ресурсов государства в рамках реализации социально-экономических целей (снижение оппортунистических издержек).

В этой связи трудно не согласиться с американским экономистом и политическим аналитиком Д. Вилсоном, по мнению которого "основное различие между более или менее успешными бюрократическими структурами связано не столько с финансами, обслуживаемым населением или правовыми механизмами, сколько с системами организации".

Успех бюджетной реформы, предполагающей наделение бюджетных менеджеров широкими полномочиями по управлению расходами и результатами, будет зависеть от создания и укрепления институтов, регулирующих их поведение в процессе закупок товаров (работ, услуг), иерархическую и публичную подотчетность, открытость для общественности всех операций и решений в рамках выполнения конкретных функций, поддержание и совершенствование систем внешнего контроля, создание систем внутреннего контроля и аудита.

Только комплексный подход в реализации бюджетной стратегии, который учитывает такой институт, как неформальные ограничения (традиции, обычаи, другие нормативные правовые акты), и вводит институты принуждения, обеспечивающие соблюдение формальных правил (казначейство, счетные палаты, суды и т.д.), позволит реализовать эффективную бюджетную политику.